개발제한구역법은 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위제한 등에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제12조제1항에 따른 행위제한 규정은 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 하는 것을 원칙적으로 금지하되, 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 시장·군수·구청장의 허가를 받아 예외적으로 일정한 행위를 할 수 있도록 허용하고 있으므로, 같은 항 제3호의2에서 규정하고 있는 예외사유를 해석할 때에는 합리적 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 이러한 입법취지를 고려하여 보다 엄격하게 해석해야 합니다1)1) 법제처 2023. 11. 1. 회신 23-0817 해석례 참조
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먼저 개발제한구역 내 행위제한의 예외를 규정한 개발제한구역법 제12조제1항제3호의2의 문언을 살펴보면, 토지보상법 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 “주택, 공장 또는 종교시설”을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위를 규정하고 있는바, 해당 규정에서는 이축 대상 건축물의 범위와 관련하여 ‘취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설’로 한정하여 규정하고 있을 뿐, “등”을 두거나 그 밖에 다른 건축물이 포함될 수 있도록 규정하고 있지 않으므로, 개발제한구역법 제12조제1항제3호의2에 따라 취락지구가 아닌 지역으로의 이축이 허용될 수 있는 건축물은 주택, 공장 또는 종교시설로 한정된다고 할 것입니다.
그리고 개발제한구역 내 행위제한의 예외를 규정한 개발제한구역법 제12조제1항 각 호의 규정을 살펴보면, 제12조제1항제2호에서는 개발제한구역의 “건축물”로서 같은 법 제15조에 따라 지정된 “취락지구”로의 이축행위를 규정하고 있는 반면, 제12조제1항제3호의2에서는 “주택, 공장 또는 종교시설”을 “취락지구가 아닌 지역”으로 이축하는 행위를 규정하고 있어, 같은 항에서 호를 구분하여 이축 대상 지역별로 이축 대상 건축물을 다르게 규정하고 있는 점, 제12조제1항제3호의2에 따른 행위허가의 세부기준을 정하고 있는 같은 법 시행령 제22조 및 별표 2에서는 “같은 법 제12조제1항제3호의2에 따른 공장 또는 종교시설의 이축”과 관련한 세부기준만을 규정하고 있을 뿐(제5호), 다른 종류의 건축물의 이축과 관련한 세부기준은 규정하고 있지 않은 점 등을 종합적으로 고려해보면, 개발제한구역법 제12조제1항제3호의2에 따른 취락지구가 아닌 지역으로의 이축 대상 건축물은 주택, 공장 또는 종교시설로 한정된다고 보는 것이 개발제한구역법령의 체계에 부합하는 해석입니다.
또한 취락지구가 아닌 지역에 산재한 건축물에 대해 취락지구 안으로의 이축을 권장하고 개발제한구역의 훼손을 최소화하기 위하여2)2) 2009. 12. 8. 의안번호 제1806909호로 발의된 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국토해양위원회 검토보고서 참조
구 개발제한구역법3)3) 2011. 9. 16. 법률 제11054호로 일부개정되기 전의 것을 말함
제12조제1항에서는 개발제한구역 내 건축 행위와 관련한 허가대상을 ‘주택, 근린생활시설 등의 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 등’(제1호), ‘개발제한구역의 건축물로서 취락지구로의 이축(제2호)’ 등으로 규정하여 오다가, 공익사업에 편입되어 철거된 건축물로서 사실상 취락지구로의 이축이 어려운 건축물에 대해서는 예외적으로 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설은 취락지구가 아닌 지역으로 이축을 허용하려는 취지에서4)4) 법제처 2024. 1. 26. 회신 23-1154 해석례, 2011. 9. 16. 법률 제11054호로 일부개정된 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 개정이유 및 2009. 12. 8. 의안번호 제1806909호로 발의된 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국토해양위원회 검토보고서 참조
2011년 9월 16일 법률 제11054호로 일부개정된 개발제한구역법 제12조제1항에서 제3호의2를 신설한 것인바, 이러한 해당 규정의 개정취지 및 입법연혁을 고려하면 취락지구가 아닌 지역으로 이축이 허용되는 건축물의 범위는 개발제한구역법 제12조제1항제3호의2에서 열거하고 있는 것으로만 제한적·한정적으로 해석하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
따라서 개발제한구역법 제12조제1항제3호의2에 따른 취락지구가 아닌 지역으로의 이축 대상 건축물은 ‘주택, 공장 또는 종교시설’로 한정됩니다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 “도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
1.·1의2. (생 략)
2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築)
3. (생 략)
3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위
4. ∼ 9. (생 략)
② ∼ ⑧ (생 략)
⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다.
⑩·⑪ (생 략)
<관계 법령>