법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 하는바,1)1) 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조
공유재산법 시행령 제17조제6항제3호에서 규정한 “행정재산의 사용에 제한을 받은 경우”의 의미를 해석할 때에도 같은 규정의 문언 및 입법취지, 공유재산법령의 전체적인 체계 등을 종합적으로 고려하여 합리적이고 조화롭게 해석할 필요가 있습니다.
먼저 공유재산법령에서는 ‘행정재산의 사용 제한’의 의미나 범위에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않으나, 공유재산법 제5조제2항에서는 행정재산을 사용 목적에 따라 공용재산, 공공용재산 등으로 구분하면서, 같은 법 제20조제1항에서는 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용허가를 할 수 있다고 규정하고 있고, 일반적으로 ‘사용’은 ‘일정한 목적이나 기능에 맞게 쓰는 것’을 의미한다는 점에서 같은 법 시행령 제17조제6항제3호에서의 ‘행정재산의 사용’이란 ‘행정재산을 그 정해진 사용 목적에 부합하게 쓰는 것’으로서, 해당 행정재산의 성질 및 종류, 사용을 통해 달성하려는 목적, 일반적인 사용 관행 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것이며, ‘제한’이란 일반적으로 ‘일정한 한도를 정하거나 그 한도를 넘지 못하게 막음’을 의미2)2) 국립국어원 표준국어대사전 참조
하는데, 구체적인 사안에서 이러한 행정재산의 사용이 제한되는 방식이나 그 범위 및 양태는 다양하여 행정재산의 사용은 하였더라도 지방자치단체의 귀책사유가 원인이 되어 해당 행정재산의 당초 목적대로의 사용을 방해받거나 그 사용에 있어 상당한 지장을 초래하여 실질적으로 사용·수익을 중단하게 된 경우에 준한다고 인정되는 경우에도 ‘행정재산의 사용 제한’에 해당될 수 있는 점3)3) 서울고등법원 2020. 9. 11. 선고 2019누57017 판결례 참조
에 비추어 보면, 같은 법 시행령 제17조제6항제3호에서의 ‘행정재산의 사용에 제한을 받은 경우’의 범위가 사용허가 받은 행정재산의 전부 또는 일부의 사용·수익을 중단하게 된 경우로 한정된다고 볼 수는 없습니다.
그리고 지방자치단체의 장이 공유재산 중 행정재산의 사용·수익을 허가하는 것은 관리청이 ‘행정처분’을 통해 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 특별히 설정하여 주는 강학상 특허에 해당4)4) 대법원 2006. 3. 9. 선고 2004다31074 판결례 참조
하고, 행정재산의 사용료는 이러한 행정재산의 사용·수익에 대한 대가로 보아야 할 것5)5) 대법원 2015. 3. 20. 선고 2012두430 판결례 등 참조
인데, 사용·수익권자의 귀책사유 없이 행정재산의 정당한 사용을 방해받고 있는 기간까지 온전한 사용·수익에 상응하는 사용료 전부를 징수할 수 있다고 보기는 어렵다는 점6)6) 서울고등법원 2020. 11. 13. 선고 2020누31424 판결례 참조
에 비추어 볼 때, 행정재산의 전부 또는 일부의 사용·수익을 중단하게 된 경우가 아니더라도 실질적으로 행정재산의 사용·수익자가 행정재산의 사용·수익과 관련해 받은 피해와 지방자치단체의 귀책사유와의 인과관계 등이 인정될 경우에는 지방자치단체의 장은 공유재산법 시행령 제17조제6항제3호에 따라 그 사용료의 감경 여부를 판단할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
또한 공유재산법령상 그 부과조건이나 요율 및 계산방법 등이 명확히 규정되어 있는 사용료의 부과와는 달리 그 감경 요건에 관해서는 사용료 부과권자에게 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 않는 범위 내에서 일정 부분 재량권을 허용하는 방향으로 해석하여 개별 사안에서의 구체적 타당성을 확보할 수 있도록 하는 것이 합리적이라는 점, 공유재산법 시행령 제17조제6항제3호에서 ‘사용 제한’에 대한 지방자치단체의 ‘귀책사유’가 있을 것을 사용료 감경 요건으로 규정하고 있어 해당 규정을 엄격해석의 원칙이 적용되는 명백한 특혜규정이라고 보기도 어려운 점7)7) 법제처 2010. 6. 14. 회신 10-0161 해석례 참조
에 비추어 볼 때에도, 같은 규정의 내용은 행정재산 사용허가 대상자의 여건 등을 반영한 효과적인 지원 및 보상이 이루어질 수 있도록 문언의 통상적 의미를 벗어나지 않는 한도 내에서 그 입법 취지와 목적 등에 부합되도록 해석할 필요가 있으므로, “행정재산의 사용 제한”은 휴업 등으로 사용·수익을 중단하게 된 경우만으로 한정되지 않는다고 해석하는 것이 타당합니다.
나아가 공유재산법 시행령 제17조제7항제3호에서 지방자치단체의 장은 같은 조 제6항제3호에 해당하는 경우 ‘사용·수익하지 못한 기간에 대한 사용료의 100분의 100 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 감경할 수 있다’고 규정하여 ‘행정재산 사용의 제한’으로 인한 사용료 감경의 구체적인 대상 및 범위를 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있고, 지방자치단체에 두는 공유재산심의회의 심의사항으로 ‘같은 법 제24조에 따라 사용료를 감면하는 경우’를 규정하고 있어 이 사안과 같이 공유재산법 제24조제1항 및 같은 법 시행령 제17조제6항제3호에 따라 사용료를 감경하려는 경우에도 공유재산심의회의 심의 대상이 되는 등 개별 사안에서 사용료의 감경에 대해 구체적 타당성 및 공정성을 확보할 수 있는 제도적 장치가 마련되어 있는바, 공유재산법 시행령 제17조제6항제3호에서의 ‘사용 제한’의 내용 및 범위에 대해서는 지방자치단체의 장이 해당 지방자치단체의 조례에서 정한 구체적인 내용, 해당 행정재산의 용도, 사용 제한으로 인한 피해 정도 및 그 감경 필요성 등에 대한 사항을 종합적으로 판단할 수 있도록 하여 합리적인 범위에서 사용료 감경이 이루어질 수 있도록 하는 것이 규정의 체계 및 취지에 부합한다고 할 것입니다.
아울러 행정재산의 사용료 감경 처분은 그 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 수익적 행정처분이자 재량행위8)8) 대법원 1987. 12. 8. 선고 87누861 판결례 참조
로서, 공유재산법 시행령 제17조제6항제3호에 따른 ‘지방자치단체의 귀책사유’라는 감경 요건에 부합한다고 하더라도 지방자치단체의 장이 지방자치단체의 귀책사유로 인해 발생한 피해의 성격, 귀책사유와의 상당인과관계, 사용료 감경에 따른 효과 등을 비교형량하여 해당 사용료 감경 여부 및 그 감경의 정도를 구체적 사안에 따라 달리 판단할 수 있으므로, 해당 사용료 감경 대상이 지나치게 확대된다거나 자의적인 법 집행으로 인한 수범자의 권익이나 예측가능성을 심각하게 해치는 등의 부당한 결과가 초래된다고 보기 어렵다는 점, 해당 규정에 따른 사용료 감경이 행정재산의 사용과 관련한 지방자치단체와 사용·수익자 간의 법적 분쟁을 조기에 해결하는 기능을 가질 수도 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 공유재산법 시행령 제17조제6항제3호에 따른 “행정재산의 사용에 제한을 받은 경우”는 휴업 등으로 사용허가 받은 행정재산의 전부 또는 일부의 사용·수익을 중단하게 된 경우로 한정되지 않습니다.
<관계 법령>
공유재산 및 물품관리법 시행령
제17조(사용료 감면) ① ∼ ⑤ (생 략)
⑥ 법 제24조제2항에서 “지역경제의 활성화를 위하여 필요한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다.
1.·2. (생 략)
3. 해당 지방자치단체의 귀책사유로 사용허가를 받은 행정재산의 사용에 제한을 받은 경우. 다만, 법 제21조제4항제2호에 따라 허가기간을 연장받은 경우는 제외한다.
4. (생 략)
⑦ 지방자치단체의 장은 법 제24조제2항에 따라 행정재산의 사용료를 다음 각 호의 구분에 따른 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 감경할 수 있다.
1.·2. (생 략)
3. 제6항제3호에 해당하는 경우: 사용·수익하지 못한 기간에 대한 사용료의 100분의 100