먼저 「농지법 시행규칙」 제6조제1항에서는 「초·중등교육법」에 따른 학교 등이 시험지등으로 농지를 취득하려는 경우에는 소관 ‘중앙행정기관의 장’의 추천을 거쳐 농지소재지를 관할하는 시·도지사의 농지취득인정을 받아야 한다고 규정하고 있는데, 국가행정기관의 설치·조직과 직무범위를 규정한 「정부조직법」 제2조제2항에서 ‘중앙행정기관’은 이 법에 따라 설치된 부·처·청과 같은 항 각 호의 행정기관으로 하되, 중앙행정기관은 이 법 및 같은 항 각 호의 법률에 따르지 아니하고는 설치할 수 없다고 규정하고 있는 한편, 지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 등에 관한 사항을 규정한 「지방교육자치에 관한 법률」(이하 “교육자치법”이라 함) 제18조제1항에서는 시·도의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관으로 시·도에 교육감을 둔다고 규정하고 있는바, “중앙행정기관의 장”은 「정부조직법」 제2조제2항에 따라 설치된 국가행정기관의 장을 의미하는 것으로서 지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관의 장인 “교육감”과는 구분되는 별개의 주체이므로 「농지법 시행규칙」 제6조제1항에 따른 “중앙행정기관의 장”에 “교육감”은 포함되지 않는 것이 문언상 명확합니다.
그리고 「농지법」 제6조제1항에서는 경자유전의 원칙을 규정하고 있고, 같은 조 제2항제2호에서는 그 원칙의 예외로서 「초·중등교육법」에 따른 학교 등이 농지를 취득하는 경우를 규정하면서 그 취득 절차로 「농지법 시행규칙」 제6조제1항에서 소관 중앙행정기관의 장의 추천을 규정하고 있는바, 이처럼 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 그 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있는데1)1) 법제처 2012. 11. 3. 회신 12-0596 해석례 참조.
, 농지법령에서 해당 추천권의 주체에 대하여 사립학교가 농지를 취득하려는 경우에는 ‘교육감’을 ‘소관 중앙행정기관의 장’으로 한다는 명시적 규정을 두고 있지 않은 이상, 중앙행정기관의 장과 구분되는 교육감을 “중앙행정기관의 장”으로 보는 것은 문언의 의미를 지나치게 확대하여 해석하는 것으로 타당하지 않습니다.
또한 행정청의 권한은 「정부조직법」을 비롯한 각 개별법에서 정한 범위에서 행사되어야 하고, 이와 같은 행정권한 법정주의 원칙상 행위 주체에 대해서는 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 하며, 법률에 규정되어 있지 아니한 사항을 유추·확장하여 해석하여서는 안 된다고 할 것인데2)2) 법제처 2012. 8. 29. 회신 12-0417 해석례 참조.
, 「농지법 시행규칙」 제6조제1항에서 농지취득인정의 주체에 대해서 “농지소재지를 관할하는 시·도지사”라고 규정한 것과는 달리 추천의 주체에 대해서는 “소관 중앙행정기관의 장”으로 규정하고 있을 뿐 “해당 사립학교를 관할하는 시·도 교육감”이라고 명시하지 않고 있는바, 교육감의 추천 권한에 관한 명확한 근거 규정 없이 「농지법 시행규칙」 제6조제1항에 따른 추천의 주체를 교육감으로 해석하기는 어렵습니다.
아울러 교육인적자원부장관의 권한 중 교육감에게 위임하는 사항을 규정하고 있던 구 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」3)3) 2003. 1. 20. 대통령령 제17892호로 일부개정된 것을 말함
제26조제1항에서는 제30호를 신설하여 “「초·중등교육법」에 의하여 설치된 학교의 「농지법」 제6조제2항제2호 및 동법 시행규칙 제5조제1항의 규정에 의한 농지취득을 위한 추천” 권한을 교육감에게 위임한다고 명시적으로 규정하고 있었는데, 이후 2010년 1월 6일 대통령령 제21978호로 전부개정된 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」에서 해당 조항이 삭제되었는바, 이러한 권한의 위임에 관한 연혁에 비추어보면 당초 「농지법 시행규칙」 제6조제1항에 따른 농지취득을 위한 추천 권한은 교육부장관에게 있는 것이고, 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 등 다른 법령에서 교육부장관의 「농지법 시행규칙」 제6조제1항에 따른 추천 권한을 교육감에게 위임한다는 명시적 규정이 없다면 「농지법 시행규칙」 제6조제1항에 따른 “소관 중앙행정기관의 장”에 교육감이 포함된다고 해석하여 농지취득을 위한 추천을 할 수 있다고 보기는 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 해당 사립학교를 관할하는 교육감을 「농지법 시행규칙」 제6조제1항에 따른 추천의 주체인 소관 중앙행정기관의 장으로 볼 수 없습니다.
농지법
제6조(농지 소유 제한) ① 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다.
② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 농지를 소유할 수 있다. 다만, 소유 농지는 농업경영에 이용되도록 하여야 한다(제2호 및 제3호는 제외한다).
1. (생 략)
2. 「초·중등교육법」 및 「고등교육법」에 따른 학교, 농림축산식품부령으로 정하는 공공단체·농업연구기관·농업생산자단체 또는 종묘나 그 밖의 농업 기자재 생산자가 그 목적사업을 수행하기 위하여 필요한 시험지·연구지·실습지·종묘생산지 또는 과수 인공수분용 꽃가루 생산지로 쓰기 위하여 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 농지를 취득하여 소유하는 경우
3. ～ 10. (생 략)
③ (생 략)
④ 이 법에서 허용된 경우 외에는 농지 소유에 관한 특례를 정할 수 없다.
농지법 시행규칙
제6조(시험지·연구지·실습지 등으로 쓰일 농지의 취득인정) ①「초·중등교육법」 및 「고등교육법」에 따른 학교 또는 제5조에 따른 공공단체 등이 법 제6조제2항제2호에 따라 시험지·연구지·실습지·종묘생산지 또는 과수 인공수분용 꽃가루 생산지로 농지를 취득하려는 경우에는 소관 중앙행정기관의 장(소관 사무에 관한 권한을 위임받은 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 추천을 거쳐 농지소재지를 관할하는 특별시장·광역시장 또는 도지사(이하 “시·도지사”라 한다)의 농지취득인정을 받아야 한다.
② ∼ ⑥ (생 략)
<관계 법령>