공공감사법 제2조제1호에서는 “자체감사”란 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관(이하 “중앙행정기관등”이라 함)의 감사기구의 장이 그 소속되어 있는 기관(그 소속 기관 및 소관 단체를 포함한다) 및 그 기관에 속한 자의 모든 업무와 활동 등을 조사·점검·확인·분석·검증하고 그 결과를 처리하는 것을 말한다고 규정하고 있어, 자체감사는 중앙행정기관등의 감사기구의 장이 ‘그 소속되어 있는 기관’ 뿐만 아니라 ‘그 소속 기관 및 소관 단체’ 및 그 기관에 속한 자에 대하여 실시하는 것도 포함하므로, 중앙행정기관 및 지방자치단체의 감사기구의 장이 그 소관 공공기관 및 그 공공기관에 속한 자에 대하여 실시하는 자체감사도 공공감사법 제2조제1호에 따른 자체감사에 해당합니다.
그런데 「행정조사기본법」 제2조제1호에 따르면 “행정조사”란 행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 현장조사등을 하거나 조사대상자에게 보고요구등을 행하는 활동이라고 규정하고 있고, 같은 법 제22조제1항에서는 조사대상자는 조사원에게 공정한 행정조사를 기대하기 어려운 사정이 있다고 판단되는 경우에는 행정기관의 장에게 당해 조사원의 교체를 신청할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 중앙행정기관 및 지방자치단체의 감사기구의 장이 공공기관대상자체감사를 실시하는 경우, 공공기관대상자체감사가 「행정조사기본법」 제2조제1호에 따른 행정조사에 해당하여 감사대상자가 같은 법 제22조제1항을 근거로 감사담당자의 교체를 신청할 수 있는지 여부가 문제됩니다.
먼저 공공감사법은 중앙행정기관등의 자체감사기구의 구성 및 운영 등에 관한 기본적인 사항과 효율적인 감사체계의 확립에 필요한 사항을 정함으로써 중앙행정기관등의 내부통제제도를 내실화하는 것을 목적으로 하는 법률(제1조)로서, 같은 법 제2조제1호에 따르면 “자체감사”는 중앙행정기관등의 감사기구의 장이 ‘그 소속되어 있는 기관 및 그 기관에 속한 자’를 대상으로 ‘모든 업무와 활동 등’을 조사·점검·확인·분석·검증하고 그 결과를 처리하는 제도인 반면, 「행정조사기본법」은 행정조사에 관한 기본원칙·행정조사의 방법 및 절차에 관한 공통적인 사항을 규정함으로써 행정의 공정성·투명성 및 효율성을 높이려는 것을 목적으로 하는 법률(제1조)로서, 같은 법 제2조제1호에 따르면 “행정조사”는 중앙행정기관·지방자치단체 등을 포함하는 행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 ‘법인·단체 또는 그 기관이나 개인’을 대상으로 현장조사등을 하거나 보고요구등을 행하는 제도인바, 이러한 법률의 규정 체계에 비추어 봤을 때 공공감사법에 따른 자체감사와 「행정조사기본법」에 따른 행정조사는 그 목적과 대상을 달리하는 별개의 제도이므로, 공공기관대상자체감사가 「행정조사기본법」 제2조제1호에 따른 “행정조사”에 해당한다고 보기는 어렵습니다.
그리고 공공감사법 제7조제1항에서는 중앙행정기관등의 감사기구의 장은 자체감사활동에서 독립성이 최대한 보장되어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제41조제1항에서는 자체감사를 받는 사람으로서 정당한 사유 없이 감사를 거부하거나 자료의 제출요구에 따르지 아니한 사람(제1호) 또는 정당한 사유 없이 자체감사활동을 방해한 사람(제2호)에게는 500만원 이하의 과태료를 부과하도록 규정하여 자체감사를 받는 사람에게 감사기구의 장 및 감사담당자가 수행하는 감사활동에 협조할 의무를 부과1)1) 대법원 2021. 11. 25. 선고 2019두30270 판결례 참조
하고 있는 반면, 「행정조사기본법」 제4조에서는 행정조사의 기본원칙을 정하면서 행정조사는 조사목적을 달성하는데 필요한 최소한의 범위 안에서(제1항), 조사목적에 적합하도록 조사대상자를 선정하여(제2항) 실시하여야 하고, 법령등의 위반에 대한 처벌보다는 법령등을 준수하도록 유도하는데 중점을 두어야 한다(제4항)고 규정하고 있고, 같은 법 제25조제1항에서는 행정기관의 장은 법령등에서 규정하고 있는 조사사항을 조사대상자로 하여금 스스로 신고하도록 하는 자율신고제도를 운영할 수 있도록 하고 있는 점에 비추어보면, 행정조사의 공정성과 투명성을 확보하여 행정조사의 대상이 되는 기업 등에게 조사에 대한 부담을 덜어주고 국민의 권익을 보호2)2) 2007. 5. 17. 법률 제8482호로 제정되어 2007. 8. 18. 시행된 「행정조사기본법」 제정이유 참조
하는 데 중점을 두고 있는바, 공공감사법에 따른 자체감사 및 「행정조사기본법」에 따른 행정조사는 그 대상자가 부담하는 의무가 다르고, 운영 방식도 다른 별개의 제도로서, 공공감사법에 따른 공공기관대상자체감사는 「행정조사기본법」에 따른 행정조사에 해당하지 않고, 공공기관대상자체감사의 감사대상자도 「행정조사기본법」 제22조제1항을 근거로 감사담당자의 교체를 신청할 수 없다고 해석하는 것이 합리적입니다.
또한 「행정조사기본법」 제22조에서 조사원 교체신청 규정을 둔 취지는 ‘기피’ 제도와 유사하게 조사대상자가 조사원에게 공정한 행정조사를 기대하기 어려운 사정 등 이해관계가 있는 경우 그 조사원이 아닌 다른 조사원으로 하여금 조사를 할 수 있도록 하여 행정조사 과정의 공정성을 확보하기 위한 것3)3) 2007. 3. 29. 행정조사기본법안에 대한 제266회국회 법제사법위원회 제1차 회의록 참조
인데, 공공감사법령에서는 자체감사의 객관성과 중립성을 확보하기 위하여 공공감사법 제37조의 위임에 따라 마련된 「중앙행정기관 및 지방자치단체 자체감사기준」 제6조에서 감사담당자등4)4) 공공감사법 제2조제6호에 따른 감사기구의 장 및 같은 법 제2조제7호에 따른 감사담당자를 말하며(「중앙행정기관 및 지방자치단체 자체감사기준」 제2조제1호 참조), 이하 같음.
의 회피 제도를 규정하고 있는바, 제도의 공정성과 객관성을 보장하기 위하여 행정조사기본법령에서는 조사원 교체신청을, 공공감사법령에서는 감사담당자등의 회피를 각각 규정하고 있는 것이므로, 중앙행정기관 및 지방자치단체의 감사기구의 장이 공공기관대상자체감사를 실시하는 경우 공공감사법령에서 별도의 기피 제도나 감사담당자의 교체 제도를 규정하고 있지 않은 이상, 그 감사대상자는 「행정조사기본법」 제22조제1항을 근거로 감사담당자의 교체를 신청할 수 없다고 해석하는 것이 각 법령의 입법 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
따라서 중앙행정기관 및 지방자치단체의 감사기구의 장이 공공기관대상자체감사를 실시하는 경우, 감사대상자는 「행정조사기본법」 제22조제1항을 근거로 감사담당자의 교체를 신청할 수 없습니다.
<관계 법령>
행정조사기본법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “행정조사”란 행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 현장조사·문서열람·시료채취 등을 하거나 조사대상자에게 보고요구·자료제출요구 및 출석·진술요구를 행하는 활동을 말한다.
2. “행정기관”이란 법령 및 조례·규칙(이하 “법령등”이라 한다)에 따라 행정권한이 있는 기관과 그 권한을 위임 또는 위탁받은 법인·단체 또는 그 기관이나 개인을 말한다.
3. “조사원”이란 행정조사업무를 수행하는 행정기관의 공무원·직원 또는 개인을 말한다.
4. “조사대상자”란 행정조사의 대상이 되는 법인·단체 또는 그 기관이나 개인을 말한다.
제22조(조사원 교체신청) ① 조사대상자는 조사원에게 공정한 행정조사를 기대하기 어려운 사정이 있다고 판단되는 경우에는 행정기관의 장에게 당해 조사원의 교체를 신청할 수 있다.
②·③ (생 략)
④ 행정기관의 장은 제1항에 따른 교체신청이 타당하다고 인정되는 경우에는 다른 조사원으로 하여금 행정조사를 하게 하여야 한다.
⑤ (생 략)
공공감사에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “자체감사”란 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관의 감사기구의 장이 그 소속되어 있는 기관(그 소속 기관 및 소관 단체를 포함한다) 및 그 기관에 속한 자의 모든 업무와 활동 등을 조사·점검·확인·분석·검증하고 그 결과를 처리하는 것을 말한다.
2. “중앙행정기관”이란 「정부조직법」 제2조에 따른 부·처·청과 감사원, 국가인권위원회, 국민권익위원회, 공정거래위원회, 금융위원회, 방송통신위원회 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관을 말한다.
3. “지방자치단체”란 특별시·광역시·도(제주특별자치도를 제외한다. 이하 같다)·시·군·자치구 및 특별시·광역시·도의 교육청을 말한다.
4. “공공기관”이란 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따라 지정된 기관(같은 법 제5조제4항에 따른 기타공공기관으로서 직원의 정원이 100명 미만인 기관은 제외한다)과 「감사원법」 제22조제1항 및 제23조에 따른 감사원 감사의 대상기관으로서 대통령령으로 정하는 기관 또는 단체를 말한다.
5. “자체감사기구”란 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관에 설치되어 자체감사를 수행하는 기관 또는 부서를 말한다.
6. “감사기구의 장”이란 자체감사기구의 업무를 총괄하고 감사담당자를 지휘·감독하는 사람 및 제6조제1항에 따른 합의제감사기구를 말한다.
7. “감사담당자”란 자체감사기구에 소속되어 감사활동을 수행하는 사람을 말한다.