먼저 법령의 문언이 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것1)1) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조
인데, 소규모주택정비법 제25조제4항 및 같은 법 시행령 제23조 본문에서는 같은 법 제23조제1항부터 제5항까지에 따라 조합을 설립하는 경우의 토지등소유자의 동의자 수 산정방법에 관하여는 도시정비법 시행령 제33조를 준용한다고 규정하고 있고, 같은 조 제1항 각 호 외의 부분에서는 토지면적에 관한 동의자 수를 산정하는 경우에는 ‘토지등소유자’는 ‘토지소유자’를 의미한다고 규정하면서, 같은 항 제4호에서는 소재불명자는 ‘토지등소유자의 수 또는 공유자 수’에서 제외한다고 규정하고 있는바, 소재불명자는 소규모주택정비법 제23조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 ‘토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자 동의’ 요건을 산정하는 경우 그 동의대상이 되는 ‘토지소유자’에 제외됨이 그 문언상 분명하므로, 사업시행구역에서 소재불명자인 토지소유자가 단독으로 소유한 토지면적을 제외한 나머지 토지면적을 기준으로 그 동의 대상이 되는 전체 토지소유자의 수를 산정해야 합니다.
그리고 도시정비법 시행령 제33조제1항제4호는 조합설립인가 등 정비사업 추진 과정에서 그 ‘동의 여부 의사 확인이 어려운 토지 또는 건축물 소유자를 배제’하여 사업을 원활하게 추진하려는데 그 취지2)2) 대법원 2014. 5. 29. 선고 2012두11041 판결례 참조
가 있다는 점을 고려하면, 소규모주택정비법 제23조제1항 각 호 외의 부분 본문에서 규정하고 있는 토지등소유자 수를 기준으로 한 동의 요건 뿐만 아니라, 토지면적을 기준으로 한 동의 요건을 산정하는 경우에도 소재불명자가 단독으로 소유한 토지면적을 동의 요건 충족 여부 판단을 위한 전체 토지면적 산정에서 제외함으로써 소재불명자가 소유한 토지의 면적을 조합설립 동의 여부 의사 확인 과정에서 배제하는 것이 해당 조문의 취지에도 부합하는 해석이라 할 것입니다.
만약 이와 달리 소재불명자가 단독으로 소유한 토지면적이 소규모주택정비법 제23조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 ‘토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자 동의’ 요건 산정시 소재불명자가 단독으로 소유한 토지면적을 전체 토지면적에서 제외하지 않는다면, 같은 법 제25조제1항 전단에 따른 서면동의서를 징구할 수 없는 소재불명자인 토지소유자의 경우 조합설립 여부에 대한 동의 의사를 확인할 수 없음에도 불구하고, 소재불명자의 서면동의서 미제출에 따라 조합설립에 동의하지 않은 것으로 보게되어 ‘토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자 동의’ 요건이 사실상 강화되게 되는바, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 소규모주택정비법 제23조제1항 각 호 외의 부분 본문의 ‘토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자 동의’ 요건을 산정하는 경우, 그 토지면적에서 소재불명자가 단독으로 소유한 토지면적을 제외하고 산정해야 합니다.
<관계 법령>
빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법
제23조(조합설립인가 등) ① 가로주택정비사업의 토지등소유자는 조합을 설립하는 경우 토지등소유자의 10분의 8 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자 동의를 받은 후 조합설립을 위한 창립총회(이하 “창립총회”라 한다)를 개최하고 다음 각 호의 사항을 첨부하여 시장·군수등의 인가를 받아야 한다. (단서 생략)
1. ∼ 3. (생 략)
② ∼ ⑩ (생 략)
제25조(토지등소유자의 동의방법 등) ① ∼ ③ (생 략)
④ 제1항에 따른 토지등소유자의 동의자 수 산정 방법 및 절차에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 시행령
제23조(토지등소유자의 동의자 수 산정방법 등) 법 제25조제1항에 따른 토지등소유자(토지면적에 관한 동의자의 수를 산정하는 경우에는 토지소유자를 말한다)의 동의자 수 산정방법에 관하여는 「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제33조를 준용한다. (후단 생략)
도시 및 주거환경정비법 시행령
제33조(토지등소유자의 동의자 수 산정 방법 등) ① 법 제12조제2항, 제28조제1항, 제36조제1항, 이 영 제12조, 제14조제2항 및 제27조에 따른 토지등소유자(토지면적에 관한 동의자 수를 산정하는 경우에는 토지소유자를 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 동의는 다음 각 호의 기준에 따라 산정한다.
1. ∼ 3. (생 략)
4. 토지등기부등본·건물등기부등본·토지대장 및 건축물관리대장에 소유자로 등재될 당시 주민등록번호의 기록이 없고 기록된 주소가 현재 주소와 다른 경우로서 소재가 확인되지 아니한 자는 토지등소유자의 수 또는 공유자 수에서 제외할 것
5. (생 략)
② ∼ ④ (생 략)