학교용지법 제2조제3호에 따르면, 학교용지부담금은 시·도지사가 ‘학교용지를 확보’하거나 ‘학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축’하기 위해 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비인데, 같은 법 제5조제5항제4호에서는 학교용지부담금의 필요적 면제 사유로 ‘개발사업시행자가 학교용지 또는 학교시설을 시·도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하는 경우’를 규정하고 있을 뿐, 같은 규정에서 ‘학교시설을 무상공급하는 경우’가 학교시설을 ‘증축’하여 무상공급하는 경우만을 의미하는 것인지, 아니면 ‘신축’하여 무상공급하는 경우도 포함하는 것인지 여부를 명시하고 있지 않은바, 이 사안에서는 개발사업시행자가 학교시설을 신축하여 시·도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하는 경우가 같은 호에 따른 학교용지부담금 면제 사유에 해당하는지 여부가 문제됩니다.
먼저 학교용지법령에서는 학교용지법 제5조제5항제4호에 규정된 ‘학교시설’의 의미 및 ‘무상공급’의 구체적인 범위나 방법을 별도로 규정하고 있지 않으나, 같은 법 제2조제1호에서 ‘학교용지’를 ‘공립 유치원·초등학교·중학교 및 고등학교(이하 “공립학교”라 함)의 교사(校舍)·체육장 및 실습지, 그 밖의 학교시설을 신설하는 데에 필요한 토지’로 정의하고 있는 점에 비추어 볼 때 ‘학교시설’은 ‘공립학교의 교사 등의 시설’로 볼 수 있고, ‘무상공급’이란 일반적으로 ‘요구나 필요에 따라 물품 따위를 무상으로 제공함’을 뜻하는바1)1) 국립국어원 표준국어대사전 참조
, 같은 법 제5조제5항제4호에 따른 ‘학교시설을 무상공급하는 경우’를 기존의 공립학교의 교사 등의 시설을 ‘증축하여’ 무상공급하는 경우로만으로 한정할 것이 아니라, ‘학교시설을 신축하여 무상공급하는 경우’도 같은 호에 따른 학교용지부담금의 필요적 면제 사유에 해당한다2)2) 대법원 2013. 8. 23. 선고 2011두13262 판결례 참조
고 해석하는 것이 그 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 않는 해석이라 할 것입니다.
그리고 학교용지법 제5조제5항제4호는 2009년 5월 28일 법률 제9743호로 학교용지법을 일부개정하면서 학교용지부담금의 필요적 면제 사유로 추가된 것3)3) 학교용지법 제5조제5항제4호는 2009. 5. 28. 법률 제9743호로 학교용지법이 일부개정되어 신설될 당시에는 제5조제4항제4호였으나, 2017. 3. 21. 법률 제14604호로 학교용지법이 일부개정되면서 현행과 같이 제5조제5항제4호로 이동하여 규정됨.
으로, ‘학교시설’을 무상공급하는 개발사업시행자에게도 학교용지부담금을 면제하도록 하여 ‘학교용지’를 무상으로 공급하여 학교용지부담금을 면제받는 경우와 형평을 맞추는 동시에4)4) 2009. 5. 28. 법률 제9743호로 학교용지법이 일부개정되기 전에는, 학교용지부담금 면제사유로 ‘개발사업시행자가 제3조제3항에 따른 교육감 의견으로 제시된 학교용지를 시·도 교육비특별회계에 기부채납하는 경우’(구 학교용지법 제5조제4항제1호)가 규정되어 있었을 뿐 ‘학교시설을 무상공급하는 경우’에 대한 규정은 없었음.
학교시설의 적극적인 무상공급을 유도하려는 취지의 규정5)5) 2009. 5. 28. 법률 제9743호로 일부개정된 학교용지법 개정이유서 및 2008. 11. 21. 의안번호 제1802165호로 발의된 학교용지 확보 등에 관한 특례법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국회 교육과학기술위원회 심사보고서 참조
인데, 개발사업시행자가 학교시설을 ‘증축’하여 무상공급하는 경우뿐만 아니라 학교시설을 ‘신축’하여 무상공급하는 경우에도 학교용지부담금의 징수 목적을 달성할 수 있다는 점, 즉 개발사업으로 인하여 증가하게 될 학생을 수용하기 위해 지출되는 시·도교육청의 비용 절감에 기여하여 지방교육재정상 부담이 완화된다는 점 등에 비추어 보면, 개발사업시행자가 학교시설을 신축하여 무상공급하는 경우 역시 학교용지부담금의 필요적 면제 사유에 해당된다고 보아 개발사업으로 인해 학교 신설의 수요가 발생한 경우 개발사업시행자가 학교시설을 신축하여 무상공급할 유인을 제공하는 것이 같은 규정의 입법 취지 및 학교용지부담금의 징수 목적에도 부합하는 해석입니다.
한편 만약 개발사업시행자가 학교시설을 신축하여 시·도 교육청 소관인 시·도 교육비특별회계6)6) 「지방재정법」 제9조·제10조, 「지방교육자치에 관한 법률」 제20조·제38조, 학교용지법 제5조의4 등 참조
소관 공유재산으로 무상공급함으로써 시·도 소관인 학교용지부담금특별회계7)7) 학교용지법 제5조의4에 따라 설치된 “학교용지부담금특별회계”를 말하며, 이하 같음.
로 납입될 학교용지부담금을 면제받게 되면, 개발사업시행자에게 면제한 학교용지부담금 상당액만큼 세입을 기대할 수 없게 됨에도 불구하고, 학교용지법 제4조제4항에 따라 학교용지 확보경비 2분의 1을 그대로 시·도의 일반회계 또는 학교용지부담금특별회계에서 부담하는 결과가 초래8)8) 법제처 2018. 1. 19. 회신 17-0487 해석례 참조
될 수 있어 불합리하다는 의견이 있으나, 학교용지 확보 및 학교시설 건축 등과 관련하여 발생하는 비용을 지방자치단체의 각 회계에서 어떻게 부담하게 할 것인지에 관한 문제는 학교용지부담금의 감면 사유와 직접적으로 관련되어 있다고 단정하기 어려우므로, 이를 ‘학교시설을 신축하여 무상공급한 개발사업시행자’에 대한 학교용지부담금 감면 여부에 관한 문제와 결부시켜 같은 법 제5조제5항제4호에 따른 학교용지부담금의 필요적 면제 사유에 ‘학교시설을 신축하여 무상공급하는 경우’는 해당되지 않는 것으로 해석하는 것은 문언의 통상적인 의미를 벗어나 그 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 축소 해석하는 것으로서 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 ‘개발사업시행자가 학교시설을 신축하여 시·도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하는 경우’는 학교용지법 제5조제5항제4호에 따른 학교용지부담금의 필요적 면제 사유에 해당합니다.
<관계 법령>
학교용지 확보 등에 관한 특례법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “학교용지”란 공립 유치원·초등학교·중학교 및 고등학교의 교사(校舍)·체육장 및 실습지, 그 밖의 학교시설을 신설하는 데에 필요한 토지를 말한다.
2. “개발사업”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 법률에 따라 시행하는 사업 중 100세대 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택(「주택법」 제2조제4호에 따른 준주택 중 대통령령으로 정하는 규모의 오피스텔을 포함한다. 이하 같다)을 건설하는 사업을 말한다.
가. ∼ 저. (생 략)
3. “학교용지부담금”이란 개발사업에 대하여 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다)가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비(이하 “부담금”이라 한다)를 말한다.
제5조(부담금의 부과·징수) ① 시·도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자(이하 이 조에서 “공동주택분양자등”이라 한다)에게 부담금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업분의 경우에는 그러하지 아니하다.
1. ∼ 6. (생 략)
② ∼ ④ (생 략)
⑤ 시·도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 부담금을 면제할 수 있다. 다만, 제1호·제3호 및 제4호의 경우에는 부담금을 면제하여야 한다.
1. ∼ 3. (생 략)
4. 개발사업시행자가 학교용지 또는 학교시설을 시·도 교육비특별회계 소관 공유재산으로 무상공급하는 경우
⑥ (생 략)