먼저 「물관리기본법」 제20조에서는 물관리에 관한 중요 사항을 심의·의결하기 위하여 대통령 소속으로 국가물관리위원회를 둔다고 규정하고 있는데, 같은 법에서는 제22조에서 국가물관리위원회가 심의·의결할 사항을 각 호로 규정하고 있을 뿐, 그 각 호의 사항과 관련된 종국적인 의사 결정 권한을 국가물관리위원회에 부여하거나, 국가물관리위원회의 심의·의결 결과에 관계 행정기관 등이 반드시 따라야 한다는 명시적인 규정을 두고 있지 않습니다.
그리고 「물관리기본법」 제20조 및 제22조에서는 국가물관리위원회가 물관리에 관한 사항을 ‘심의·의결’한다고 규정하고 있는데, 이 때 “의결”이라는 용어는 의사결정의 주체가 1인으로 되어 있는 독임제 행정기관과는 달리 의사결정의 주체가 다수인 위원회 조직에서 다수의 의견을 모으는 행위의 형식을 의미하는 것으로서, 그 의사결정에 있서 “의결”은 위원회의 속성이라고 할 수 있는바1)1) 법제처 2011. 11. 24. 회신 11-0669 해석례, 법제처 2011. 3. 24. 회신 11-0070 해석례 및 법제처 2010. 10. 1. 회신 10-0304 해석례 참조
, “의결”이라는 표현만으로 국가물관리위원회의 심의·의결 결과에 관계 행정기관등이 법적으로 구속된다고 볼 수도 없다고 할 것입니다.
또한 「물관리기본법」 제27조제4항 및 제29조에 따르면, 같은 법 제22조제2호[유역물관리종합계획(이하 “유역계획”이라 함)의 국가물관리기본계획(이하 “국가계획”이라 함)과의 부합 여부] 및 제5호(관계 중앙행정기관이 제출한 물관리 관련 계획의 국가계획과의 부합 여부)에 따른 국가물관리위원회의 심의·의결 사항과 관련하여 국가물관리위원회는 국가계획과 물관리 관련 계획 및 유역계획의 부합 여부를 심의하여 필요한 경우 관계 중앙행정기관의 장 또는 유역물관리위원회 위원장에게 그 계획의 조정을 요구할 수 있고, 이 경우 관계 중앙행정기관의 장 또는 유역물관리위원회 위원장은 ‘특별한 사유가 없으면’ 이에 따라야 한다고 규정하고 있으나, 이는 ‘물관리 관련 계획 및 유역계획의 국가계획 부합 여부’라는 특정한 사항에 한정된 것으로서, 해당 규정을 근거로 국가물관리위원회의 심의·의결 결과에 법적인 구속력이 있는 것으로 확대하여 해석할 수 없을 뿐만 아니라, 나아가 같은 법 제27조제4항 후단 및 제29조제2항의 반대해석상 관계 중앙행정기관의 장 또는 유역물관리위원회 위원장은 ‘특별한 사유’가 있으면 국가물관리위원회의 계획 조정 요구에 따르지 않아도 되는바, 해당 규정만으로는 관계 행정기관의 장 등의 권한과 책임을 변경하는 정도로 물관리 관련 계획에 관한 종국적인 의사 결정 권한이 국가물관리위원회에 부여된 것으로 보기 어려운 점에 비추어보면, 관계 행정기관등이 국가물관리위원회의 같은 법 제22조제2호 및 제5호의 사항에 대한 심의·의결 결과에 법적으로 구속된다고 볼 수는 없습니다.
아울러 「물관리기본법」이 2018년 6월 12일 법률 제15653호로 제정될 당시의 입법자료에 따르면 같은 법은 기존의 물관리 정책 관련 기구인 ‘물관리정책조정위원회2)2) 「물관리정책조정위원회에관한규정」(국무총리훈령 제344호)에 따라 설치·운영되었음.
’와 ‘수질개선기획단3)3) 「수질개선기획단구성및운영에관한규정」(대통령훈령 제64호)에 따라 설치·운영되었음.
’ 등의 법적 근거가 미흡하여 사전적이고 항구적인 대책을 수립하고 부처간 물관리 정책 관련 이견을 조정하는데 한계가 있어, 법률에 그 근거를 두고 물관련 정책 및 계획을 심의·조정하는 국가물관리위원회를 상시적으로 설치하여 개별 부처에서 수립하는 물관리 계획을 연계하는 국가계획을 마련하기 위한 목적으로 제정된 것인바4)4) 2016. 11. 의안번호 제2000581호로 제출된 물관리기본법안에 대한 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조
, 「물관리기본법」 제22조 각 호에 따른 국가물관리위원회의 심의·의결 사항은 통합된 국가계획의 틀을 마련하기 위해 관계 행정기관등의 정책과 계획을 심의·조정하는 데 필요한 사항을 정한 것이지, 국가물관리위원회가 해당 정책과 계획을 종국적으로 결정하도록 한 것은 아니라고 보는 것이 같은 법의 입법취지에도 부합하는 것으로 보인다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
그렇다면 「물관리기본법」에 따라 국무총리를 공동위원장으로 하고, 정부의 물관리 정책의 수립 및 집행에 관련된 환경부장관 등 관계 중앙행정기관의 장이 위원으로 참여하여 국가물관리위원회에서 심의·의결된 사항이 최대한 존중되어야 하는 것은 별론으로 하고, 국가물관리위원회의 심의·의결 결과에 법적인 구속력이 있다고 보기는 어렵습니다.
따라서 국가물관리위원회의 심의·의결 결과에 관계 행정기관등이 법적으로 구속되는 것은 아닙니다.
물관리기본법
제20조(국가물관리위원회 및 유역물관리위원회의 설치 등) ① 물관리에 관한 중요 사항을 심의·의결하기 위하여 대통령 소속으로 국가물관리위원회를 두고, 국가물관리위원회에 유역별로 유역물관리위원회를 둔다.
② 유역물관리위원회의 명칭·위치 및 관할 구역은 대통령령으로 정한다.
제22조(국가물관리위원회의 기능) 국가물관리위원회는 다음 각 호의 사항을 심의·의결한다.
1. 제27조에 따른 국가물관리기본계획의 수립 및 변경
2. 제29조에 따른 유역물관리종합계획의 국가물관리기본계획과의 부합 여부
3. 수계별 유역 범위의 지정
4. 물의 적정배분을 위한 유역 간 물 이동
5. 관계 중앙행정기관이 제출한 물관리 관련 계획의 국가물관리기본계획과의 부합 여부
6. 제32조에 따른 다음 각 목의 물분쟁의 조정
가. 중앙행정기관이나 광역지방자치단체를 당사자로 하는 물분쟁
나. 둘 이상의 유역에 걸친 물분쟁
다. 그 밖에 대통령령으로 정하는 물분쟁
7. 국가물관리기본계획의 이행상황 및 물관리 전반에 대한 평가
8. 물관리와 관련하여 국가물관리위원회 위원장이 회의에 부치는 사항
9. 그 밖에 이 법 또는 다른 법률에 따라 국가물관리위원회가 심의·의결하는 사항
<관계 법령>