감사원은 「감사원법」 제20조부터 제24조까지에 따라 국가의 세입·세출의 결산 검사, 국가 및 지방자치단체 등에 대한 회계 검사, 행정기관 및 공무원 등에 대한 직무 감찰 등에 관한 권한을 가지는데, 「공익신고자 보호법」 제6조에서는 공익신고기관을 공익침해행위를 하는 사람이나 기관·단체·기업 등의 대표자 또는 사용자(제1호), 공익침해행위에 대한 지도·감독·규제 또는 조사 등의 권한을 가진 행정기관이나 감독기관(제2호), 수사기관(제3호), 국민권익위원회(제4호) 등으로 규정하면서, ‘감사원’을 공익신고기관으로 명시하여 규정하고 있지 않은바, 이 사안에서는 감사원이 「감사원법」에 따른 권한의 범위 내에서 ‘공무원이 행하는 공익침해행위’에 대하여 「공익신고자 보호법」 제6조제2호에 따른 ‘공익침해행위에 대한 지도·감독·규제 또는 조사 등의 권한을 가진 행정기관이나 감독기관’으로서 공익신고기관에 해당하는지 여부가 문제됩니다.
법 해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 해야 할 것인데1)1) 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조
, 「공익신고자 보호법」은 공직자 및 공공기관 등 공공영역에서 발생하는 부패행위2)2) 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위(가목), 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득·관리·처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위(나목) 등을 말함(「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제2조제4호 참조)
또는 부정청탁3)3) 인가·허가·면허·특허·승인·검사·검정·시험·인증·확인 등 법령(조례·규칙 포함)에서 일정한 요건을 정하여 놓고 직무관련자로부터 신청을 받아 처리하는 직무에 대하여 법령을 위반하여 처리하도록 하는 행위(제1호) 등을 말함(「부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률」 제5조제1항 참조)
등을 규율대상으로 하는 국민권익위원회 소관의 다른 법률과는 달리 주로 ‘민간 영역’에서 발생하는 공익침해행위를 규율하기 위한 목적으로 제정된 법률로서4)4) 2009. 10. 29. 의안번호 제1806382호로 제출된 공익신고자 보호법안에 대한 제298회 제1차 국회 정무위원회 심사보고서 참조
, 같은 법 제2조제1호에서는 “공익침해행위”를 국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익, 공정한 경쟁 및 이에 준하는 공공의 이익을 침해하는 행위로서 같은 법 별표에 규정된 법률의 ‘벌칙에 해당하는 행위’(가목) 또는 같은 표에 규정된 법률에 따라 인허가의 취소처분, 정지처분 등 대통령령으로 정하는 ‘행정처분의 대상’이 되는 행위(나목)로 규정하고 있는바, 이러한 「공익신고자 보호법」의 입법목적 및 공익침해행위의 성격에 비추어 볼 때, 같은 법 제6조제2호에 따른 ‘공익침해행위에 대한 지도·감독·규제 또는 조사 등의 권한을 가진 행정기관이나 감독기관’은 민간 영역에서 발생하는 공익침해행위를 규율하는 법률을 소관하는 기관으로서 해당 공익침해행위와 관련하여 일차적인 지도·감독·규제 또는 조사 등의 권한을 가지고 있는 주무 행정기관을 의미하는 것으로 보아야 할 것이지, 행정기관 및 공무원 등에 대한 포괄적인 직무 감찰 등을 수행하는 감사원을 염두에 둔 것으로 보기는 어렵습니다.
그리고 「공익신고자 보호법」과 유사한 다른 법률의 체계를 살펴보면, 공익침해행위에 대한 공익신고제도와 유사하나 주로 공직자 및 공공기관 등 공공영역에서 발생하는 부정행위 등의 신고에 관하여 규율하고 있는 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」, 「부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률」 및 「공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률」에서는 각각 ‘부패행위’, ‘부정청탁 등 행위’ 및 ‘부정청구등5)5) 「공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률」 제2조제6호에 따른 공공재정에 손해를 입히거나 이익을 얻는 일체의 행위로서 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 의미함.
행위’를 신고할 수 있는 신고기관으로 ‘수사기관’과 함께 ‘감사원’을 직접적으로 명시6)6) 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제56조, 「부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률」 제13조제1항제2호 및 「공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률」 제17조제2호 참조
하여 대상 행위에 대해 포괄적인 수사권을 가진 수사기관과 같이 행정기관과 공무원에 대한 포괄적인 직무 감찰 권한을 가진 감사원을 일반적인 신고기관으로 명확히 규정하면서, 위반행위가 발생하거나 신고 내용을 소관하는 ‘해당 기관 또는 감독기관’은 별도의 신고기관으로 규정7)7) 「부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률」 제13조제1항제1호 및 「공공재정 부정청구 금지 및 부정이익 환수 등에 관한 법률」 제17조제1호 참조
하고 있는 점에 비추어 볼 때, 「공익신고자 보호법」 제6조제2호에 따른 공익신고기관은 공익침해행위에 대하여 일차적인 지도·감독·규제 또는 조사 등의 권한을 가지고 있는 주무 행정기관 등을 의미하는 것으로서 감사원은 포함되지 않는다고 보아야 하고, 같은 법 별표의 471개의 공익침해행위 대상 법률 중에 감사원 소관 법률이 확인되지도 않는바, 감사원은 「공익신고자 보호법」 제6조제2호에 따른 공익신고기관에는 해당하지 않는다고 할 것입니다.
따라서 이 사안의 경우, 감사원은 공무원의 공익침해행위에 대하여 「공익신고자 보호법」 제6조제2호에 따른 공익신고기관에 해당하지 않습니다.
공익신고자 보호법
제6조(공익신고) 누구든지 공익침해행위가 발생하였거나 발생할 우려가 있다고 인정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 공익신고를 할 수 있다.
1. 공익침해행위를 하는 사람이나 기관·단체·기업 등의 대표자 또는 사용자
2. 공익침해행위에 대한 지도·감독·규제 또는 조사 등의 권한을 가진 행정기관이나 감독기관(이하 “조사기관”이라 한다)
3. 수사기관
4. 위원회
5. 그 밖에 공익신고를 하는 것이 공익침해행위의 발생이나 그로 인한 피해의 확대방지에 필요하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 자
공익신고자 보호법 시행령
제5조(공익신고 기관 등) ① 법 제6조제5호에서 “대통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
1. 국회의원
2. 공익침해행위와 관련된 법률에 따라 설치된 공사·공단 등의 공공단체
②·③ (생 략)
감사원법
제2조(지위) ① 감사원은 대통령에 소속하되, 직무에 관하여는 독립의 지위를 가진다.
② 감사원 소속 공무원의 임용, 조직 및 예산의 편성에 있어서는 감사원의 독립성이 최대한 존중되어야 한다.
제20조(임무) 감사원은 국가의 세입·세출의 결산검사를 하고, 이 법 및 다른 법률에서 정하는 회계를 상시 검사·감독하여 그 적정을 기하며, 행정기관 및 공무원의 직무를 감찰하여 행정 운영의 개선과 향상을 기한다.
<관계 법령>