가. 질의 가 및 나의 공통사항
「주차장법」 제19조제1항에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역, 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 및 지방자치단체의 조례로 정하는 관리지역에서 ‘건축물, 골프연습장, 그 밖에 주차수요를 유발하는 시설(이하 “시설물”이라 함)’을 건축하거나 설치하려는 자는 그 시설물의 내부 또는 그 부지에 부설주차장을 설치해야 한다고 규정하고 있고, 「주차장법」 제19조제3항의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제6조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 부설주차장을 설치해야 할 시설물의 종류와 부설주차장의 설치기준은 별표 1과 같다고 규정하고 있으며, 같은 영 별표 1 각 호에서는 부설주차장 설치대상 시설물의 종류별로 시설면적(제1호부터 제4호까지 및 제7호부터 제11호까지), 전용면적(제5호), 홀(제6호 중 골프장), 타석(제6호 중 골프연습장) 또는 정원(제6호 중 옥외수영장 및 관람장)을 기준으로 부설주차장의 설치기준을 각각 규정하면서, 같은 표 비고 제11호에서는 ‘같은 영 제6조제2항에 따라 지방자치단체의 조례로 부설주차장 설치기준을 강화 또는 완화하는 때에는 시설물의 시설면적·홀·타석·정원을 기준으로 한다’고 규정하고 있는데, 같은 표 제8호의 창고시설의 부설주차장 설치기준은 ‘시설면적 400㎡당 1대’로 규정하여 그 설치기준이 ‘시설면적당 주차대수’로 규정되어 있는바,
이 사안에서는 「주차장법 시행령」 제6조제2항 전단에 따라 지방자치단체의 조례로 부설주차장의 설치기준을 강화하거나 완화하는 경우, 같은 영 별표 1 제8호의 창고시설의 설치기준란에 규정된 1대의 주차대수를 설치해야 하는 ‘시설면적’을 기준으로 하여 최대 2분의 1의 범위에서 강화[(400㎡×0.5)당 1대]하거나 완화[(400㎡×1.5)당 1대]할 수 있다는 의미인지, 아니면 같은 표 제8호의 설치기준란에 규정된 시설면적 400㎡당 ‘설치해야 하는 주차대수’를 최대 2분의 1의 범위에서 강화[400㎡당 (1×1.5)대]하거나 완화[400㎡당 (1×0.5)대]할 수 있다는 의미인지가 문제됩니다.
먼저 법의 해석에 있어서 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데1)1) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조
, 「주차장법 시행령」 제6조제2항 전단에서는 같은 영 별표 1의 부설주차장 설치기준의 2분의 1의 범위에서 그 설치기준을 해당 지방자치단체의 조례로 강화하거나 완화할 수 있다고 규정하면서, 같은 표 비고 제11호에서는 같은 영 제6조제2항에 따라 지방자치단체의 조례로 부설주차장 설치기준을 강화 또는 완화하는 때에는 시설물의 시설면적·홀·타석·정원을 기준으로 한다고 규정하고 있고, 같은 표 제8호에서는 창고시설의 부설주차장 설치기준을 ‘시설면적’을 기준으로 정하여 ‘시설면적 400㎡당 1대’로 규정하고 있는바, 부설주차장의 설치기준을 강화하거나 완화하는 경우에는 설치기준란에 규정된 ‘시설면적’을 기준으로 그 2분의 1의 범위에서 설치기준을 해당 지방자치단체의 조례로 강화하거나 완화하여 규정할 수 있다는 점은 그 문언상 명확하다고 할 것입니다.
아울러 1996년 6월 4일 대통령령 제15017호로 일부개정되기 전의 「주차장법 시행령」 제6조제2항에서는 부설주차장 설치기준을 2분의 1의 범위 안에서 지방자치단체의 조례로 ‘강화’할 수 있다고만 규정하였고, 1996년 6월 4일 대통령령 제15017호로 일부개정되어 같은 해 6월 30일 시행된 「주차장법 시행령」 제6조제2항에서는 부설주차장 설치기준을 2분의 1의 범위 안에서 지방자치단체의 조례로 ‘완화’하는 것도 가능하도록 개정한 후, 2007년 12월 20일 대통령령 제20459호로 일부개정되어 2008년 1월 1일 시행된 「주차장법 시행령」 별표 1 비고 제11호에서 현행과 같이 지방자치단체의 조례로 부설주차장 설치기준을 ‘강화 또는 완화’하는 경우의 기준에 관한 규정을 신설하였는바, 이는 지방자치단체의 조례로 부설주차장 설치기준을 강화 또는 완화할 때, 시설면적 등을 기준으로 2분의 1을 강화 또는 완화하는 경우와 설치대수를 기준으로 2분의 1을 강화 또는 완화하는 경우 그에 따라 설치해야 하는 주차대수가 달라지는 결과가 초래됨에 따라 조례로 달리 정할 수 있는 최대 기준을 명확화 하기 위하여 ‘강화 또는 완화’하는 경우에 모두 ‘시설면적’의 최대 2분의 1까지 가감할 수 있도록 한 것으로 보인다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
한편 「주차장법 시행령」 제6조제2항 전단에서 같은 영 별표 1의 부설주차장 설치기준의 2분의 1의 범위에서 그 ‘설치기준’을 지방자치단체의 조례로 강화하거나 완화할 수 있다고 규정한 것은 같은 표 각 호의 설치기준에 따라 결과적으로 설치해야 하는 “주차대수”를 지방자치단체의 조례로 2분의 1의 범위에서 강화 또는 완화할 수 있도록 한 것으로서, 이와 같이 해석하는 것이 동일한 면적의 창고시설에 대해 최대로 강화 또는 완화하여 정한 설치기준에 따라 설치해야 하는 주차대수의 증감비율이 일치2)2) 400㎡당 1대에서 최대 강화 시 50퍼센트 증가(400㎡당 1.5대), 최대 완화 시 50퍼센트 감소(400㎡당 0.5대)
하게 되어 합리적이라는 의견이 있습니다.
그러나 「주차장법 시행령」 별표 1 비고 제11호에서 부설주차장의 설치기준을 ‘시설면적’을 기준으로 강화 또는 완화한다고 명확히 규정하고 있음에도 불구하고, 이와 달리 해석하는 것이 산술적으로 더 합리적으로 보인다는 이유만으로 그 문언의 범위를 벗어나는 해석을 할 수는 없다고 할 것이고, 「주차장법」 제19조에서 시설물의 내부 또는 그 부지에 부설주차장을 설치하도록 의무를 부과하는 이유는 해당 시설물이 주차수요를 유발하는 시설물이기 때문이라 할 것인데, 창고시설에 대해 ‘시설면적’을 기준으로 주차대수를 정한 것은 그 주차수요가 시설면적에 비례하여 증가한다는 판단에 근거한 것이라는 점을 고려하면, 부설주차장의 설치기준을 ‘1대의 주차대수를 확보해야 하는 시설면적’을 기준으로 규정하면서, 설치기준을 조례로 강화 또는 완화할 때에도 ‘시설면적’을 기준으로 삼아 일정 범위 내에서 그 설치기준을 달리할 수 있도록 규정한 것이 반드시 불합리하다고 볼 수도 없는바, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
나. 질의 가에 대해
따라서 이 사안의 경우, 「주차장법 시행령」 제6조제2항 전단에 따라 같은 영 별표 1 제8호에 따른 창고시설의 부설주차장 설치기준을 특별시·광역시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 최대 강화하여 정할 수 있는 설치기준은 창고시설의 ‘시설면적’을 기준으로 하여 2분의 1을 강화한 ‘200㎡당 1대’입니다.
다. 질의 나에 대해
따라서 이 사안의 경우, 「주차장법 시행령」 제6조제2항 전단에 따라 같은 영 별표 1 제8호에 따른 창고시설의 부설주차장 설치기준을 특별시·광역시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 최대 완화하여 정할 수 있는 설치기준은 창고시설의 ‘시설면적’을 기준으로 하여 2분의 1을 완화한 ‘600㎡당 1대’입니다.
주차장법 시행령
제6조(부설주차장의 설치기준) ① 법 제19조제3항에 따라 부설주차장을 설치하여야 할 시설물의 종류와 부설주차장의 설치기준은 별표 1과 같다. 다만, 다음 각 호의 경우에는 특별시·광역시·특별자치도·시 또는 군(광역시의 군은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)의 조례로 시설물의 종류를 세분하거나 부설주차장의 설치기준을 따로 정할 수 있다.
1. ～ 7.(생 략)
② 특별시·광역시·특별자치도·시 또는 군은 주차수요의 특성 또는 증감에 효율적으로 대처하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 별표 1의 부설주차장 설치기준의 2분의 1의 범위에서 그 설치기준을 해당 지방자치단체의 조례로 강화하거나 완화할 수 있다. 이 경우 별표 1의 시설물의 종류·규모를 세분하여 각 시설물의 종류·규모별로 강화 또는 완화의 정도를 다르게 정할 수 있다.
③·④ (생 략)
[별표 1]
부설주차장의 설치대상 시설물 종류 및 설치기준(제6조제1항 관련)
시설물
설치기준
1. ~ 7. (생 략)
8. 창고시설
○ 시설면적 400㎡당 1대(시설면적/400㎡)
9. ~ 11. (생 략)
비고
1. ~ 10. (생 략)
11. 제6조제2항에 따라 지방자치단체의 조례로 부설주차장 설치기준을 강화 또는 완화하는 때에는 시설물의 시설면적·홀·타석·정원을 기준으로 한다.
12. ~ 15. (생 략)
<관계 법령>