민원인 - 「도시 및 주거환경정비법」 제76조제1항제7호에 따른 주택공급 방법(「도시 및 주거환경정비법」 제76조제1항제7호 등 관련)

가. 질의 가에 대해 도시정비법 제76조제1항제6호에서는 관리처분계획의 수립기준의 하나로 1세대 또는 1명(이하 “1세대”라 함)이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급한다는 원칙(이하 “1세대 1주택 공급원칙”이라 함)을 정하면서, 같은 항 제7호나목부터 마목까지에서는 1세대 1주택 공급원칙의 예외로서 1세대에 2주택 이상을 공급할 수 있는 요건을 각각 규정하고 있는데, 그 중 같은 호 나목1) 본문에서는 과밀억제권역에 위치하지 않은 재건축사업의 토지등소유자에 대해서는 소유한 주택 수만큼 주택을 공급할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 호 라목 본문에서는 종전자산가격의 범위 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 2주택을 공급할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 과밀억제권역에 위치하지 않은 재건축사업의 토지등소유자가 2주택을 소유하고 있는 경우, 그 중 1주택에 대해서는 도시정비법 제76조제1항제7호나목1) 본문을 적용하여 그 주택 수에 해당하는 1주택을 공급하고, 나머지 1주택에 대해서는 같은 호 라목을 적용하여 종전자산가격 또는 종전주택의 주거전용면적의 범위에서 2주택을 공급함으로써, 총 3주택을 공급할 수 있는지가 문제됩니다. 먼저 도시정비법 제76조제1항제7호나목부터 마목까지는 같은 항 제6호에도 불구하고 ‘토지등소유자 1세대’에 2주택 이상을 공급할 수 있는 기준을 정한 규정으로서, 재개발주택에 대한 투기수요를 차단하여 국민의 주거 안정을 확보하기 위하여1)1) 헌법재판소 2012. 3. 29. 2010헌바217 결정례 참조. 1세대 1주택 공급원칙을 규정하고 있는 같은 항 제6호에 대한 예외 규정에 해당하는바, 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 그 원칙에 대한 예외 규정을 두는 경우 이러한 예외 규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.2)2) 법제처 2012. 11. 3. 회신 12-0596 해석례 및 대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례 참조. 그런데 도시정비법 제76조제1항제6호에서는 ‘하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 1세대’를 기준으로 1주택을 공급한다는 원칙을 규정하고 있는바, 이에 대한 예외 규정인 같은 항 제7호나목부터 마목까지의 규정도 ‘하나 이상의 주택을 소유한 1세대’를 기준으로 공급기준을 적용하도록 해석해야 할 것이므로, 도시정비법 제76조제1항제7호 각 목 외의 부분에서 “제6호에도 불구하고 다음 각 목의 경우에는 각 목의 방법에 따라 주택을 공급할 수 있다”는 의미는 ‘하나 이상의 주택을 소유한 1세대’의 전체 주택을 대상으로 같은 항 제7호 각 목 중 어느 하나에 해당되는 규정을 적용하여 주택을 공급할 수 있다는 의미로 해석하여야 할 것이지, 1세대가 소유한 전체 주택을 임의로 구분하여 각각의 주택에 대해 같은 항 제7호나목부터 마목까지 중 서로 다른 목을 적용해 주택을 공급할 수 있다고 해석할 수는 없습니다. 또한 도시정비법 제76조제1항제7호나목1) 본문은 같은 항 제6호에 따른 1세대 1주택 공급원칙에도 불구하고, ‘1세대가 소유한 주택 수만큼 주택을 공급’할 수 있는 기준으로서, 해당 규정은 1주택만 소유하고 있는 1세대(이하 “1주택자”라 함)에 대해서는 적용될 여지가 없는바, 같은 항 제7호라목은 이처럼 같은 호 나목1) 본문을 적용받을 수 없는 1주택자에게 종전자산가격 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 2주택을 공급할 수 있는 예외를 둔 것이지, 다주택자에게 추가로 적용함으로써 그 소유한 주택 수보다 더 많은 주택을 추가적으로 공급할 수 있도록 하기 위해 둔 규정은 아니라고 할 것인바, 이 사안과 같은 2주택자의 각각의 주택에 대해 도시정비법 제76조제1항제7호나목1) 본문과 같은 호 라목을 각각 적용하여 총 3주택을 공급할 수 있다고 보는 것은 해당 규정의 취지 및 체계에 비추어 볼 때 타당하지 않다고 할 것입니다. 그리고 구 도시정비법(2011. 9. 16. 법률 제11059호로 일부개정되어 2011. 9. 16. 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제48조제2항제6호 본문에서는 1세대 1주택 공급원칙을 정하면서, 같은 호 단서 및 각 목에서는 일정 요건에 해당하는 토지등소유자에 대하여는 소유한 주택 수만큼 공급할 수 있다고 하여 다주택자에 대한 예외사유(도시정비법 제76조제1항제7호나목1)부터 3)까지에 해당)를 규정하고 있었고, 1주택자에 대한 예외사유는 규정하고 있지 않았는데, 주택의 면적을 고려하지 않고 모든 조합원들에게 일률적으로 1주택만을 공급받을 수 있도록 제한하는 것은 개발이익의 정당한 분배라는 측면에서 타당하지 않으므로 분양단계에서 종전 자산의 가액 또는 면적을 고려하여 일정한 범위와 제한 내에서 1주택을 추가로 분양받을 수 있도록 하기 위하여3)3) 서울행정법원 2022. 1. 7. 선고 2021구합62386 판결례 참조. 2012년 2월 1일 법률 제11293호로 도시정비법을 일부개정하면서 종전자산가격 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 1주택인 경우에도 2주택까지 공급할 수 있는 예외규정4)4) 도시정비법 제76조제1항제7호라목에 해당함 을 신설하였는바, 이러한 도시정비법의 입법연혁에 비추어 볼 때에도 다주택자가 소유한 주택에 대해 소유한 주택 수만큼 주택을 공급할 수 있는 규정(도시정비법 제1항제7호나목1) 본문)과 종전자산가격 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 2주택까지 공급할 수 있는 규정(같은 호 라목)을 각각 적용할 수는 없다고 보아야 할 것입니다. 따라서 과밀억제권역에 위치하지 아니한 재건축사업의 토지등소유자가 2주택을 소유한 경우, 그 중 1주택에 대해서는 도시정비법 제76조제1항제7호나목1) 본문을 적용하고, 나머지 1주택에 대해서는 같은 호 라목을 적용하여 주택을 각각 공급할 수 없습니다. ※ 법령정비 권고사항 「도시 및 주거환경정비법」 제76조제1항제7호 각 목의 적용 관계를 명확히 규정할 필요가 있습니다. 나. 질의 나에 대해 도시정비법 제76조제1항제6호에서는 관리처분계획의 수립기준의 하나로 1세대가 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급한다는 원칙을 정하면서, 같은 항 제7호나목부터 마목까지에서는 1세대 1주택 공급원칙의 예외로서 1세대에 2주택 이상을 공급할 수 있는 요건을 각각 규정하고 있는데, 그 중 같은 호 라목 본문에서는 종전자산가격의 범위 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 2주택을 공급할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 호 마목 본문에서는 과밀억제권역에 위치한 재건축사업의 경우 토지등소유자가 소유한 주택수의 범위에서 3주택까지 공급할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 과밀억제권역에 위치한 재건축사업의 토지등소유자가 2주택을 소유하고 있는 경우, 그 중 1주택에 대해서는 제76조제1항제7호라목을 적용하여 종전자산가격 또는 주거전용면적의 범위에서 2주택을 공급하고, 나머지 1주택에 대해서는 같은 호 마목 본문을 적용하여 그 주택 수에 해당하는 1주택을 공급함으로써, 총 3주택을 공급할 수 있는지가 문제됩니다. 먼저 도시정비법 제76조제1항제7호나목부터 마목까지는 같은 항 제6호에도 불구하고 ‘토지등소유자 1세대’에 2주택 이상을 공급할 수 있는 기준을 정한 규정으로서, 재개발주택에 대한 투기수요를 차단하여 국민의 주거 안정을 확보하기 위하여5)5) 헌법재판소 2012. 3. 29. 2010헌바217 결정례 참조. 1세대 1주택 공급원칙을 규정하고 있는 같은 항 제6호에 대한 예외 규정에 해당하는바, 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 그 원칙에 대한 예외 규정을 두는 경우 이러한 예외 규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.6)6) 법제처 2012. 11. 3. 회신 12-0596 해석례 참조 및 대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례 참조. 그런데 도시정비법 제76조제1항제6호에서는 ‘하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 1세대’를 기준으로 1주택을 공급한다는 원칙을 규정하고 있는바, 이에 대한 예외 규정인 같은 항 제7호나목부터 마목까지의 규정도 ‘하나 이상의 주택을 소유한 1세대’를 기준으로 공급기준을 적용하도록 해석해야 할 것이므로, 도시정비법 제76조제1항제7호 각 목 외의 부분에서 “제6호에도 불구하고 다음 각 목의 경우에는 각 목의 방법에 따라 주택을 공급할 수 있다”는 의미는 ‘하나 이상의 주택을 소유한 1세대’의 전체 주택을 대상으로 같은 항 제7호 각 목 중 어느 하나에 해당되는 규정을 적용하여 주택을 공급할 수 있다는 의미로 해석하여야 할 것이지, 1세대가 소유한 전체 주택을 임의로 구분하여 각각의 주택에 대해 같은 항 제7호나목부터 마목까지 중 서로 다른 목을 적용해 주택을 공급할 수 있다고 해석할 수는 없습니다. 또한 도시정비법 제76조제1항제7호마목 본문은 같은 항 제6호에 따른 1세대 1주택 공급원칙에도 불구하고 ‘1세대가 소유한 주택 수의 범위에서 3채까지 주택을 공급’할 수 있는 기준으로서, 해당 규정은 1주택자에 대해서는 적용될 여지가 없는바, 같은 항 제7호라목은 이처럼 같은 호 마목 본문을 적용받을 수 없는 1주택자에게 종전자산가격 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 2주택을 공급할 수 있는 예외를 둔 것이지, 다주택자에게 추가로 적용함으로써 그 소유한 주택 수보다 더 많은 주택을 추가적으로 공급할 수 있도록 하기 위해 둔 규정은 아니라고 할 것인바, 이 사안과 같은 2주택자의 각각의 주택에 대해 도시정비법 제76조제1항제7호라목과 같은 호 마목 본문을 각각 적용하여 총 3주택을 공급할 수 있다고 보는 것은 해당 규정의 취지 및 체계에 비추어 볼 때 타당하지 않다고 할 것입니다. 그리고 구 도시정비법 제48조제2항제6호 본문에서는 1세대 1주택 공급원칙을 규정하면서, 같은 호 단서 및 각 목에서 일정 요건에 해당하는 토지등소유자에 대하여는 소유한 주택 수만큼 공급할 수 있다고 하여 다주택자에 대한 예외사유(도시정비법 제76조제1항제7호나목 1)부터 3)까지에 해당)를 규정하고 있었고, 1주택자에 대한 예외사유는 규정하고 있지 않았는데, 주택의 면적을 고려하지 않고 모든 조합원들에게 일률적으로 1주택만을 공급받을 수 있도록 제한하는 것은 개발이익의 정당한 분배라는 측면에서 타당하지 않으므로 분양단계에서 종전 자산의 가액 또는 면적을 고려하여 일정한 범위와 재한 내에서 1주택을 추가로 분양받을 수 있도록 하기 위하여7)7) 서울행정법원 2022. 1. 7. 선고 2021구합62386 판결례 참조. 2012년 2월 1일 법률 제11293호로 도시정비법을 일부개정하면서 종전자산가격 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 1주택인 경우에도 2주택까지 공급할 수 있는 예외규정8)8) 도시정비법 제76조제1항제7호라목에 해당함 을 신설하였는바, 이러한 도시정비법의 입법연혁에 비추어 볼 때에도 과밀억제권역에 위치한 재건축사업의 다주택자가 소유한 주택에 대해 소유한 주택 수의 범위에서 3주택까지 공급할 수 있는 규정(도시정비법 제1항제7호마목 본문)과 종전자산가격 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 2주택까지 공급할 수 있는 규정(같은 호 라목)을 각각 적용할 수는 없다고 보아야 할 것입니다. 따라서 과밀억제권역에 위치한 재건축사업의 토지등소유자가 2주택을 소유한 경우, 그 중 1주택에 대해서는 도시정비법 제76조제1항제7호라목을 적용하고, 나머지 1주택에 대해서는 같은 호 마목 본문을 적용하여 주택을 각각 공급할 수 없습니다. ※ 법령정비 권고사항 「도시 및 주거환경정비법」 제76조제1항제7호 각 목의 적용 관계를 명확히 규정할 필요가 있습니다. 도시 및 주거환경정비법 제76조(관리처분계획의 수립기준) ① 제74조제1항에 따른 관리처분계획의 내용은 다음 각 호의 기준에 따른다. 1. ∼ 5. (생 략) 6. 1세대 또는 1명이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급하고, 같은 세대에 속하지 아니하는 2명 이상이 1주택 또는 1토지를 공유한 경우에는 1주택만 공급한다. 7. 제6호에도 불구하고 다음 각 목의 경우에는 각 목의 방법에 따라 주택을 공급할 수 있다. 가. 2명 이상이 1토지를 공유한 경우로서 시·도조례로 주택공급을 따로 정하고 있는 경우에는 시·도조례로 정하는 바에 따라 주택을 공급할 수 있다. 나. 다음 어느 하나에 해당하는 토지등소유자에게는 소유한 주택 수만큼 공급할 수 있다. 1) 과밀억제권역에 위치하지 아니한 재건축사업의 토지등소유자. 다만, 투기과열지구 또는 「주택법」 제63조의2제1항제1호에 따라 지정된 조정대상지역(이하 이 조에서 “조정대상지역”이라 한다)에서 사업시행계획인가(최초 사업시행계획인가를 말한다)를 신청하는 재건축사업의 토지등소유자는 제외한다. 2) 근로자(공무원인 근로자를 포함한다) 숙소, 기숙사 용도로 주택을 소유하고 있는 토지등소유자 3) 국가, 지방자치단체 및 토지주택공사등 4) 「국가균형발전 특별법」 제18조에 따른 공공기관지방이전 및 혁신도시 활성화를 위한 시책 등에 따라 이전하는 공공기관이 소유한 주택을 양수한 자 다. 나목1) 단서에도 불구하고 과밀억제권역 외의 조정대상지역 또는 투기과열지구에서 조정대상지역 또는 투기과열지구로 지정되기 전에 1명의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권을 양수하여 여러 명이 소유하게 된 경우에는 양도인과 양수인에게 각각 1주택을 공급할 수 있다. 라. 제74조제1항제5호에 따른 가격의 범위 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 2주택을 공급할 수 있고, 이 중 1주택은 주거전용면적을 60제곱미터 이하로 한다. 다만, 60제곱미터 이하로 공급받은 1주택은 제86조제2항에 따른 이전고시일 다음 날부터 3년이 지나기 전에는 주택을 전매(매매·증여나 그 밖에 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되 상속의 경우는 제외한다)하거나 전매를 알선할 수 없다. 마. 과밀억제권역에 위치한 재건축사업의 경우에는 토지등소유자가 소유한 주택수의 범위에서 3주택까지 공급할 수 있다. 다만, 투기과열지구 또는 조정대상지역에서 사업시행계획인가(최초 사업시행계획인가를 말한다)를 신청하는 재건축사업의 경우에는 그러하지 아니하다. ② (생 략) <관계 법령>