먼저 도시교통정비법 제15조제1항제11호에서는 평가대상건축물을 ‘「건축법」에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물’로 문언상 명확하게 규정하고 있고, 도시교통정비법 시행령 제13조의2제1항 각 호에서는 「건축법」 제2조제2항에서 정한 건축물의 용도에 따라 평가대상건축물을 구분하여 규정하고 있는 점을 종합해 볼 때, 도시교통정비법 제15조제1항에서 규정하는 종교시설(제5호) 및 묘지 관련 시설(제18호)은 각각 「건축법 시행령」 별표 1에서 규정하는 종교시설(제6호) 및 묘지 관련 시설(제26호)과 같은 의미로 보아야 할 것인데, 같은 표 1 제6호나목에서 종교집회장에 설치하는 봉안당을 종교시설로 규정하고 있는 이상 도시교통정비법령에서도 종교집회장에 설치하는 봉안당을 종교시설로 보는 것이 규정의 문언과 체계에 합치되는 해석입니다.
또한 도시교통정비법 시행령 별표 1 제2호가목5) 및 18)에서는 단일용도가 종교시설인 평가대상건축물은 건축연면적이 15,000㎡ 이상인 경우에, 단일용도가 묘지 관련 시설인 평가대상건축물은 그 부지면적이 12,000㎡ 이상인 경우에 교통영향평가를 실시하도록 규정하면서, 같은 호 나목에서는 복합용도의 건축물은 건축연면적과 부지연면적을 함께 고려하여 마련된 같은 목의 계산식에 따라 계산된 면적의 합계가 1만㎡ 이상인 경우에 교통영향평가를 실시하도록 규정하고 있는데, 종교집회장에 설치하는 봉안당을 ‘묘지 관련 시설’로 보게 되면 종교집회장과 봉안당이 함께 설치된 건축물을 ‘복합용도의 건축물’로 분류하고, 단일용도의 건축물 기준이 아닌 복합용도의 건축물 기준을 적용하여 부지연면적까지 고려하는 계산식에 따라 교통영향평가 실시 여부를 결정하게 됨으로써, 결과적으로 종교집회장에 설치되는 봉안당을 ‘종교시설’로 분류했다면 교통영향평가 대상에 해당하지 않을 수 있는 건축물이 교통영향평가 대상에 해당하는 경우가 발생하게 됩니다.
그런데 사업자의 교통영향평가 실시 의무를 규정한 도시교통정비법 제15조제1항은 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규1)1) 법제처 2015. 4. 29. 회신 15-0190 해석례 참조
로서 해당 규정은 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 그 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 될 것2)2) 대법원 2016. 11. 25. 선고 2015두37815 판결례 참조
인바, 도시교통정비법령에서 ‘종교집회장에 설치하는 봉안당’을 명시적으로 묘지 관련 시설로 분류하거나 교통영향평가에 있어서는 건축법령과 다르게 분류하도록 규정하지 않고 있음에도 건축법령과 다르게 종교시설이 아닌 ‘묘지 관련 시설’로 보는 것은 교통영향평가 실시 대상 건축물의 범위를 그 상대방에게 불리하게 확장 또는 유추하는 해석에 해당할 수 있으므로 타당하다고 보기 어렵습니다.
아울러 도시교통정비법 시행령 별표 1 제2호가목5)에서는 평가대상건축물인 종교시설의 세부용도를 종교집회장으로만 규정하고 있으나, ‘종교집회장에 설치하는 봉안당’의 경우에는 주로 그 종교집회장에서 행하는 종교행위로서 유골의 안치 및 추모가 이루어질 것인 점에 비추어 볼 때, 그 봉안당이 종교집회장으로서의 용도를 가지지 않는다고 단정할 수 없다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 해당 봉안당은 도시교통정비법 시행령 제13조의2제1항제5호에 따른 종교시설에 해당합니다.
※ 법령정비 권고사항
종교집회장에 봉안당이 설치된 경우 교통영향평가 대상에 해당하는지 여부 등에 논란이 발생하지 않도록 도시교통정비법령의 관련 규정을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
도시교통정비법
제15조(교통영향평가의 실시대상 지역 및 사업) ① 도시교통정비지역 또는 도시교통정비지역의 교통권역에서 다음 각 호의 사업(이하 “대상사업”이라 한다)을 하려는 자(국가와 지방자치단체를 포함하며, 이하 “사업자”라 한다)는 교통영향평가를 실시하여야 한다.
1. ∼ 10. (생 략)
11. 「건축법」에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축, 대수선, 리모델링 및 용도변경
12. (생 략)
② (생 략)
③ 대상사업의 구체적 범위, 교통영향평가의 평가항목 및 내용 등 세부기준과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
④ (생 략)
도시교통정비법 시행령
제13조의2(교통영향평가 대상사업 등) ① 법 제15제1항제11호에서 “대통령령으로 정하는 건축물”이란 다음 각 호의 건축물을 말한다.
1. ∼ 4. (생 략)
5. 종교시설
6. ∼ 17. (생 략)
18. 묘지 관련 시설
19.·20. (생 략)
② (생 략)
③ 법 제15조제1항에 따라 교통영향평가를 실시하여야 하는 대상사업의 범위는 별표 1과 같다.
④ ∼ ⑦ (생 략)
[별표 1]
교통영향평가 대상사업의 범위 및 교통영향평가서의 제출·심의 시기
(제13조의2제3항 및 제13조의3제1항 관련)
1. (생 략)
2. 건축물
가. 단일용도의 건축물
주용도
세부용도
도시교통정비지역
교통권역(㎡)
1) ∼ 4) (생 략)
5) 종교시설
종교집회장(교회, 성당, 사찰, 기도원)
건축 연면적 15,000㎡ 이상
건축 연면적 22,500㎡ 이상
6)∼ 17) (생 략)
18) 묘지 관련 시설
화장시설, 봉안당(奉安堂), 묘지와 자연장지에 부수되는 건축물, 동물화장시설, 동물건조장(乾燥葬)시설, 동물 전용의 납골시설
부지면적 12,000㎡ 이상
부지면적 18,000㎡ 이상
19)·20) (생 략)
나. 복합용도의 건축물
다음 계산식에 따라 계산한 건축 연면적의 합계(Swa)가 1만㎡ 이상인 복합용도의 건축물(동일건축물 또는 동일부지에서 제2호가목의 용도 중 둘 이상의 용도로 이용되는 건축물을 말한다. 이하 같다)의 신축은 교통영향평가 대상으로 한다.
Swa = × 10,000
여기서 Pia는 각 건축물의 용도별 건축 연면적 또는 부지연면적의 합계(㎡), Mia는 각 건축물의 최소 교통영향평가 대상규모(㎡)를 말한다.
비고 (생 략)
건축법 시행령
[별표 1]
용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련)
1. ∼5. (생 략)
6. 종교시설
가. 종교집회장으로서 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것
나. 종교집회장(제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것을 말한다)에 설치하는 봉안당(奉安堂)
7. ∼ 25. (생 략)
26. 묘지 관련 시설
가. (생 략)
나. 봉안당(종교시설에 해당하는 것은 제외한다)
다.·라. (생 략)
27. ∼ 29. (생 략)
비고 (생 략)
<관계 법령>