법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것1)1) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조
인데, 「농지법」 제42조제1항에서는 “그 행위를 한 자”에게 원상회복을 명할 수 있다고 규정하고 있고, 농지 전용 행위를 하지 않은 양수인은 “그 행위를 한 자”가 아니므로 같은 항에 따른 원상회복을 명할 수 있는 자가 아님이 문언상 분명합니다.
그리고 법령에서 처분의 대상을 명확히 규정하고 있는 경우 명문의 규정이 없는 한 이러한 대상의 범위를 확장할 수는 없는 것인바, 앞서 살핀대로 「농지법」 제42조제1항에서는 “그 행위를 한 자”에게 원상회복을 명할 수 있도록 규정하고 있을 뿐 농지 전용 행위를 하지 않은 양수인 등에게 원상회복을 명할 수 있도록 하는 명문의 규정을 두고 있지 않고, 「농지법」의 다른 규정에서도 농지 전용 행위를 하지 않은 양수인 등을 농지 전용 행위를 한 자로 보거나, 원상회복을 명할 수 있도록 하는 대상에 포함시키는 규정을 두고 있지 않으므로, 농지 전용 행위를 하지 않은 양수인에게 원상회복을 명할 수는 없다고 보아야 합니다2)2) 대법원 2021. 11. 25. 선고 2021두41686 판결례 참조
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따라서 이 사안의 경우, 양수인에게 같은 법 제42조제1항제1호에 따른 원상회복을 명할 수 없습니다.
<관계 법령>
농지법
제34조(농지의 전용허가·협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우
2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우
3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우
4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우
5. 「하천법」에 따라 하천관리청의 허가를 받고 농지의 형질을 변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우
② (생 략)
제42조(원상회복 등) ① 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다.
1. 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우
2. 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고 또는 제36조의2에 따른 농지의 타 용도 일시사용신고를 하지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우
3. 제39조에 따라 허가가 취소된 경우
4. 농지전용신고를 한 자가 제39조에 따른 조치명령을 위반한 경우
② 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따른 원상회복명령을 위반하여 원상회복을 하지 아니하면 대집행(代執行)으로 원상회복을 할 수 있다.
③ 제2항에 따른 대집행의 절차에 관하여는 「행정대집행법」을 적용한다.