집시법 제20조제1항에서는 관할경찰관서장이 미신고 옥외집회(제2호) 등에 대하여 상당한 시간 이내에 자진 해산할 것을 요청하고 이에 따르지 아니하면 해산을 명할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 집회 또는 시위가 제1항에 따른 해산 명령을 받았을 때에는 모든 참가자는 지체 없이 해산하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 같은 법 제20조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 집회·시위의 참가자들이 해산하면서 집회·시위에 활용한 부대물을 철거하지 않은 경우, 관할경찰관서장이 자진 해산 요청 및 해산 명령의 근거 규정인 같은 항에 근거하여 부대물의 철거를 요청하거나 명령할 수 있는지 여부가 문제됩니다.
이와 관련하여 어떠한 행위에 대하여 형벌이 부과되는 경우 관련 규정의 해석은 엄격하여야 하고, 명문규정의 의미를 당사자에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것은 죄형법정주의 원칙에 어긋나는 것으로서 허용되지 않는다고 할 것인데1)1) 대법원 2005. 11. 24. 선고 2002도4758 판결례 참조
, 집시법 제24조에서는 해산 명령 불응에 대해 6개월 이하의 징역 또는 50만원 이하의 벌금·구류 또는 과료에 처하도록 형벌을 부과하고 있으므로 같은 법 제20조에 따른 자진 해산 요청 및 해산 명령의 범위는 엄격하게 해석해야 합니다.
그런데 해산(解散)은 일반적으로 ‘모였던 사람이 흩어짐 또는 흩어지게 함’ 또는 ‘집단, 조직, 단체 따위가 해체하여 없어짐 또는 없어지게 함’을 의미하고2)2) 국립국어원 표준국어대사전 참조
, 집시법 제20조제1항에 따른 자진 해산 요청과 해산 명령의 대상은 ‘집회 또는 시위’ 자체인데3)3) 대법원 2019. 12. 13. 선고 2017도19737 판결례 참조
, 집시법에 따라 보장 및 규제의 대상이 되는 ‘집회’란 특정 또는 불특정 다수인이 공동의 의견을 형성하여 이를 대외적으로 표명할 목적 아래 일시적으로 일정한 장소에 모이는 것을 말하고4)4) 법제처 2013. 12. 11. 회신 13-0524 해석례 및 대법원 2009. 7. 9. 선고 2007도1649 판결례 참조
, ‘시위’란 여러 사람이 공동의 목적을 가지고 도로, 광장, 공원 등 일반인이 자유로이 통행할 수 있는 장소를 행진하거나 위력 또는 기세를 보여 불특정한 여러 사람의 의견에 영향을 주거나 제압을 가하는 행위를 말하는 것(같은 법 제2조제2호)으로, 집회 및 시위는 모두 ‘사람’이 결집하는 것을 전제로 하고 있는바, 부대물을 철거하지 않았더라도 참가자들이 흩어진 이상, 부대물이 존재하는 것만으로 집회 또는 시위가 계속 중이라고 볼 수는 없습니다.
그리고 집회 또는 시위의 해산 요청 절차 등에 대해 규정하고 있는 집시법 시행령 제17조에서는 ‘참가자들이 해산명령에도 불구하고 해산하지 아니하면 직접 해산시킬 수 있다(제3호)’고만 규정하고 있을 뿐, 대집행 절차 등 물건 철거 절차에 대해서는 명시적·구체적으로 규정하고 있지 않다는 점5)5) 반면 「도로법」 제73조 및 제74조, 「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률」 제10조 및 제10조의2 등에서는 각 법령 위반에 따른 원상복구 등의 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니하면 소관 행정청에서 「행정대집행법」에 따라 대집행할 수 있다고 규정하면서 신속한 조치가 필요한 경우 등에 적용할 수 있는 행정대집행의 적용 특례를 두고 있고, 대집행을 통해 제거된 물건의 보관 및 처리에 필요한 사항 등에 대해서도 규정하고 있음.
에 비추어 보면 집시법 제20조는 사람의 해산만을 전제한다고 보는 것이 타당합니다.
더욱이 집회·시위의 금지나 해산은 원칙적으로 공공의 안녕질서에 대한 직접적인 위협이 명백하게 존재하는 경우에 한정하여 최종적으로 고려될 수 있는 수단이라는 점6)6) 대법원 2021. 11. 11. 선고 2018다288631 판결례 및 대법원 2011. 10. 13. 선고 2009도13846 판결례 참조
에 비추어 보면 집시법 제20조제1항에 따른 해산 규정은 집단 행위로 인해 명백한 위험이 초래된 상황을 지체 없이 해소하기 위한 규정이지 집회·시위와 관련된 모든 위법한 사항을 해소하기 위한 규정으로 보기는 곤란한바, 해당 규정에 따른 자진 해산 요청 및 해산 명령의 내용도 집단 행위로 인한 명백한 위험이 초래된 상황을 해소하는데 필요한 최소한의 내용을 의미하는 것으로 해석해야 한다는 점에서도 자진 해산 요청 및 해산 명령의 범위에 부대물의 자진 철거 요청 및 철거 명령 권한이 포함된다고 보기는 어렵습니다.
아울러 집시법 제20조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 집회·시위의 참가자들이 흩어지면서 부대물을 철거하지 않은 경우 개별적·구체적 사안에 따라 「도로법」 제73조(원상회복), 제96조(법령 위반자 등에 대한 처분), 「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률」 제10조(위반 등에 대한 조치) 또는 「행정대집행법」 제2조(대집행과 그 비용징수) 등 관련 법령에 따른 조치가 가능하다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 관할경찰관서장은 자진 해산 요청 및 해산 명령의 근거 규정인 집시법 제20조제1항에 근거하여 집회·시위 참가자들이 해산한 후 남은 부대물의 철거를 요청하거나 명령할 수는 없습니다.
<관계 법령>
집회 및 시위에 관한 법률
제20조(집회 또는 시위의 해산) ① 관할경찰관서장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 집회 또는 시위에 대하여는 상당한 시간 이내에 자진(自進) 해산할 것을 요청하고 이에 따르지 아니하면 해산(解散)을 명할 수 있다.
1. 제5조제1항, 제10조 본문 또는 제11조를 위반한 집회 또는 시위
2. 제6조제1항에 따른 신고를 하지 아니하거나 제8조 또는 제12조에 따라 금지된 집회 또는 시위
3. 제8조제5항에 따른 제한, 제10조 단서 또는 제12조에 따른 조건을 위반하여 교통 소통 등 질서 유지에 직접적인 위험을 명백하게 초래한 집회 또는 시위
4. 제16조제3항에 따른 종결 선언을 한 집회 또는 시위
5. 제16조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로 질서를 유지할 수 없는 집회 또는 시위
② 집회 또는 시위가 제1항에 따른 해산 명령을 받았을 때에는 모든 참가자는 지체 없이 해산하여야 한다.
③ 제1항에 따른 자진 해산의 요청과 해산 명령의 고지(告知) 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
집회 및 시위에 관한 법률 시행령
제17조(집회 또는 시위의 자진 해산의 요청 등) 법 제20조에 따라 집회 또는 시위를 해산시키려는 때에는 관할 경찰관서장 또는 관할 경찰관서장으로부터 권한을 부여받은 경찰공무원은 다음 각 호의 순서에 따라야 한다. 다만, 법 제20조제1항제1호·제2호 또는 제4호에 해당하는 집회·시위의 경우와 주최자·주관자·연락책임자 및 질서유지인이 집회 또는 시위 장소에 없는 경우에는 종결 선언의 요청을 생략할 수 있다.
1. 종결 선언의 요청
주최자에게 집회 또는 시위의 종결 선언을 요청하되, 주최자의 소재를 알 수 없는 경우에는 주관자·연락책임자 또는 질서유지인을 통하여 종결 선언을 요청할 수 있다.
2. 자진 해산의 요청
제1호의 종결 선언 요청에 따르지 아니하거나 종결 선언에도 불구하고 집회 또는 시위의 참가자들이 집회 또는 시위를 계속하는 경우에는 직접 참가자들에 대하여 자진 해산할 것을 요청한다.
3. 해산명령 및 직접 해산
제2호에 따른 자진 해산 요청에 따르지 아니하는 경우에는 세 번 이상 자진 해산할 것을 명령하고, 참가자들이 해산명령에도 불구하고 해산하지 아니하면 직접 해산시킬 수 있다.