가. 질의 가에 대하여
법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 합니다.1)1) 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조
「지방세기본법」 제86조제1항에서는 과세정보를 “납세자가 이 법 또는 지방세관계법에서 정한 납세의무를 이행하기 위하여 제출한 자료나 지방세의 부과 또는 징수를 목적으로 업무상 취득한 자료 등”으로 규정하고 있는바, 취득세 납세의무의 경우 「지방세법」 제6조 이하에 명시적으로 규정되어 있으므로 “지방세관계법2)2) 「지방세기본법」 제2조제4호에 따른 「지방세징수법」, 「지방세법」, 「지방세특례제한법」, 「조세특례제한법」 및 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」을 말함. 이하 같음.
에서 정한 납세의무”에 해당하는 것이 분명하지만, 취득세를 자진 납부했거나 과세관청이 취득세를 부과한 사실이 있는지 여부 자체가 “납세자가 납세의무를 이행하기 위하여 제출한 자료이거나 세무공무원이 지방세의 부과 또는 징수를 목적으로 업무상 취득한 자료 등”에 해당하는지는 법 문언에 곧바로 드러나 있지 않습니다.
그러나 일반적으로 법령에서 하나 또는 수개의 사항을 열거하고 그 뒤에 “등”을 사용한 경우 열거된 사항은 예시사항이라 할 것이고, 별도로 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한 그 “등”에는 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 해석함이 상당하다 할 것인바3)3) 법제처 2014. 10. 10. 회신 14-0498 해석례 참조
, 「지방세기본법」 제86조제1항에서 과세자료와 관련하여 “등”이라는 표현을 사용하고 있는 것은 과세자료가 단순히 납세자가 납세의무를 이행하기 위하여 제출한 자료이거나 세무공무원이 지방세의 부과 또는 징수를 목적으로 업무상 취득한 자료에 그치지 않고, 그와 규범적 가치가 같거나 그에 준하는 성질을 가지는 자료에까지 확장될 수 있다는 점을 문언상 예정하고 있다고 보아야 합니다.
또한 「지방세기본법」 제86조에서는 ‘세무공무원이 과세정보를 다른 사람에게 제공 또는 누설하거나 목적 외의 용도로 사용해서는 안 된다’는 내용(제1항)과 ‘세무공무원은 예외적으로 제공할 수 있는 경우가 아닌 경우 과세정보 제공 요구를 거부해야 한다’는 내용(제3항)을 함께 규정하고 있는바, 이를 종합할 때 같은 조는 과세정보의 의미를 규정함과 동시에 과세정보를 비밀로 유지하거나 비공개 사항으로 하도록 하려는 취지의 규정으로 보아야 하고4)4) 대전고등법원 2016. 3. 31. 선고 2015누12098 판결례, 서울행정법원 2015. 6. 18. 선고 2015구합2246 판결례 및 서울행정법원 2016. 9. 30. 선고 2016구합55810 판결례 참조
, 이처럼 과세정보의 비밀성을 보장하는 것은 우리 조세법에 따른 세무행정체계가 원칙적으로 납세의무자로 하여금 자신의 과세 관련 자료를 자발적으로 제출하도록 하여 과세자료를 수집하는 등 납세자의 자발적 협력을 근간으로 한다는 점과 세무공무원이 개인의 경제활동에 관한 상세하고 광범위한 정보를 수집·관리할 수 있는 지위를 가진다는 점을 종합적으로 고려하여 납세자의 프라이버시와 사적 비밀을 최대한 보호하여 줌으로써 납세자들이 안심하고 성실히 납세협력의무를 이행할 수 있도록 하려는 데에 그 취지가 있다고 보아야 합니다5)5) 대전고등법원 2016. 3. 31. 선고 2015누12098 판결례 참조
.
이러한 「지방세기본법」 제86조의 문언과 그 입법 취지에 비추어볼 때, 같은 조 제1항에 따른 “과세정보”는 단순히 납세자로부터 제출받은 자료나 세무공무원이 납세자 등으로부터 취득한 자료만을 의미하는 것에 그치는 것이 아니라 세무공무원이 세무 관련 업무를 수행하면서 취득한 개별 납세자에 관한 자료 일체를 의미하는 것으로 넓게 보아야 할 것인바6)6) 서울행정법원 2015. 6. 18. 선고 2015구합2246 판결례 및 서울행정법원 2016. 9. 30. 선고 2016구합55810 판결례 참조
, 그렇다면 개별 납세자의 자발적 납세의무 이행 여부나 과세관청의 개별 납세자에 대한 세금 부과 여부 역시 과세정보에 해당한다고 해석하는 것이 타당합니다.
한편 세액 등이 포함되지 않은 납세의무 이행 여부나 납세의무 부과 여부에 관한 자료는 개인정보가 포함되지 않은 자료로서 개별 납세자의 프라이버시 등을 침해할 가능성이 있다고 보기 어려우므로 과세정보에 해당하지 않는다는 의견이 있으나, 등기·등록의 대상이 아닌 물건이라도 점유나 사용관계 등을 통하여 소유자·납세자가 누구인지를 파악하고 특정할 수 있고, 특정한 물건에 대한 취득세 납부 여부나 취득세 부과 여부는 통계 목적으로 가공되거나 개별 납세자 정보를 파악할 수 없도록 변형된 정보가 아니어서 그 물건의 소유자 또는 취득세 납세의무자가 누구인지에 대한 정보와 결합되는 경우 그 소유자·납세자의 경제적 상황이나 개별적인 납세의무 이행 상황 등 프라이버시와 사적 비밀을 파악할 수 있게 된다7)7) 법제처 2016. 3. 29. 회신 15-0726 해석례 및 대법원 2004. 3. 12. 선고 2003두11544 판결례 참조
는 점에 비추어 볼 때, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
아울러 「지방세징수법」 제11조에서는 고액·상습체납자의 경우에 지방자치단체의 장 등이 예외적으로 인적사항 및 체납액 등 체납정보를 공개할 수 있도록 규정하고 있는바, 이러한 규정에 비추어 보면 지방세관계법은 개별 납세의무자의 납세 여부를 기본적으로 과세정보로서 비공개 정보라고 전제하고, 고액·상습체납이라는 예외적인 사유가 있는 경우에만 해당 정보를 공개할 수 있도록 하는 체계로 구성되어 있다고 보는 것이 합리적이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 등기·등록의 대상이 아닌 특정한 물건을 취득하면서 취득세를 자진 납부했거나 과세관청이 취득세를 부과한 사실이 있는지 여부는 「지방세기본법」 제86조제1항에 따라 제공 등이 금지되는 “과세정보”에 해당합니다.
나. 질의 나에 대하여
헌법 제17조에서는 모든 국민은 사생활의 비밀과 자유를 침해받지 아니한다고 하여 개인의 사생활이 타인으로부터 침해되거나 사생활이 함부로 공개되지 아니할 소극적인 권리는 물론, 자신에 대한 정보를 자율적으로 통제할 수 있는 적극적인 권리까지도 보장하고 있는바, 비록 납세자의 과세정보를 비롯한 개인정보가 국가의 안전보장, 질서유지 및 공공복리 등의 국가·사회적 법익의 실현을 위하여 일정한 범위에서는 법률상의 근거에 따라 이용 및 제공이 가능하다 하더라도, 해당 정보의 제공 등은 그로 인한 공익적 목적의 실현과 사생활의 비밀유지와 같은 기본권이 상호 조화될 수 있는 범위에서만 정당성을 가진다 할 것입니다.8)8) 법제처 2009. 11. 27. 회신 09-0365 해석례, 법제처 2010. 10. 22. 회신 10-0297 해석례 및 법제처 2016. 3. 29. 회신 15-0726 해석례 참조
그리고 「지방세기본법」 제1조에서는 그 입법목적을 지방세에 관한 기본적이고 공통적인 사항과 납세자의 권리·의무 및 권리구제에 관한 사항 등을 규정함으로써 지방세에 관한 법률관계를 명확하게 하고, 공정한 과세를 추구하며, 지방자치단체 주민이 납세의무를 원활히 이행하도록 하는 것이라 밝히고 있는바, 같은 법 제86조에 따른 과세정보는 조세부과권의 공정하고 엄격한 행사를 전제로 과세관청이 보유하는 정보로서 그 사용목적 역시 조세행정을 위한 범위로 엄격히 제한됨이 원칙이라 할 것이고, 조세행정 목적 외의 과세정보의 활용은 법률에 명시적으로 규정한 경우에만 허용되는 것으로 엄격하게 보아야 할 것입니다.9)9) 법제처 2009. 11. 27. 회신 09-0365 해석례, 법제처 2010. 10. 22. 회신 10-0297 해석례 및 법제처 2016. 3. 29. 회신 15-0726 해석례 참조
나아가 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인데10)10) 법제처 2012. 11. 3. 회신, 12-0596 해석례 참조
, 「지방세기본법」 제86조제1항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 제10호에서 “그 밖에 다른 법률에 따라 과세정보를 요구하는 경우에 과세정보를 제공할 수 있다”고 규정한 것은 같은 항 본문에서 규정한 “과세정보의 제공·누설 및 목적 외 사용 금지”라는 원칙에 대한 예외에 해당하므로, 이 점에서도 과세정보 제공의 범위를 보다 제한적이고 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.
이상을 종합하면, 「지방세기본법」 제86조제1항제10호의 “그 밖에 다른 법률”이란 납세자가 과세관청에 제출한 개인정보를 토대로 생성된 과세정보까지도 과세관청 외의 자에게 제공되어 조세행정 이외의 목적으로 사용될 수 있다는 것을 예측할 수 있도록, 다른 행정기관이나 납세자 외의 자가 과세관청에 과세정보를 요구할 수 있다는 내용이 「기초연금법」 제11조제2항, 「병역법」 제77조의4제2항 및 「의료급여법」 제29조제3항 등과 같이 명시적으로 법률에서 규정된 경우만을 말한다고 할 것인데,11)11) 법제처 2009. 11. 27. 회신 09-0365 해석례, 법제처 2010. 10. 22. 회신 10-0297 해석례 및 법제처 2018. 12. 7. 회신 18-0413 해석례 참조
「공익신고자 보호법」에서는 공익신고자가 공익신고를 목적으로 과세정보의 제공을 요구할 수 있다는 명시적인 규정을 두고 있지 않습니다.
따라서 「공익신고자 보호법」에 따른 공익신고를 목적으로 과세정보의 제공을 요구하는 것은 「지방세기본법」 제86조제1항제10호에 따라 과세정보의 예외적 제공이 가능한 “그 밖에 다른 법률에 따라 과세정보를 요구하는 경우”에 해당하지 않습니다.
<관계 법령>
지방세기본법
제86조(비밀유지) ① 세무공무원은 납세자가 이 법 또는 지방세관계법에서 정한 납세의무를 이행하기 위하여 제출한 자료나 지방세의 부과 또는 징수를 목적으로 업무상 취득한 자료 등(이하 “과세정보”라 한다)을 다른 사람에게 제공 또는 누설하거나 목적 외의 용도로 사용해서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 사용 목적에 맞는 범위에서 납세자의 과세정보를 제공할 수 있다.
1. ∼ 9. (생 략)
10. 그 밖에 다른 법률에 따라 과세정보를 요구하는 경우
② 제1항제1호·제2호·제4호(제135조제2항에 따라 지방세정보통신망을 이용하여 다른 지방자치단체의 장에게 과세정보를 요구하는 경우는 제외한다) 및 제6호부터 제10호까지의 경우에 과세정보의 제공을 요구하는 자는 다음 각 호의 사항을 기재한 문서로 해당 지방자치단체의 장 또는 지방세조합장에게 요구하여야 한다.
1. 납세자의 인적사항
2. 사용목적
3. 요구하는 정보의 내용
③ 세무공무원은 제1항 또는 제2항을 위반한 과세정보 제공을 요구받으면 거부하여야 한다.
④ 제1항 단서에 따라 과세정보를 알게 된 자(이 항 단서에 따라 행정안전부장관으로부터 과세정보를 제공받아 알게 된 자를 포함한다)는 이를 다른 사람에게 제공 또는 누설하거나 그 사용 목적 외의 용도로 사용해서는 아니 된다. 다만, 행정안전부장관이 제1항제5호에 따라 알게 된 과세정보를 제135조제2항에 따라 지방세정보통신망을 이용하여 제공하는 경우에는 그러하지 아니하다.
⑤ 세무공무원(지방자치단체의 장 또는 행정안전부장관을 포함한다)은 제1항제4호 또는 제5호에 따라 지방세 정책의 수립·평가·연구를 목적으로 과세정보를 이용하려는 자가 과세정보의 일부의 제공을 요구하는 경우에는 그 사용 목적에 맞는 범위에서 개별 납세자의 과세정보를 직접적 또는 간접적 방법으로 확인할 수 없는 상태로 가공하여 제공하여야 한다.
⑥ 이 조에 따라 과세정보를 제공받아 알게 된 사람 중 공무원이 아닌 사람은 「형법」이나 그 밖의 법률에 따른 벌칙을 적용할 때에는 공무원으로 본다.