지방보조금법 제6조제2항 전단에서는 지방자치단체의 장은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 지방보조금을 운영비로 교부할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 항 후단에서는 이 경우 운영비로 사용할 수 있는 경비의 종목은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제3조에서는 지방보조금을 운영비로 교부하는 경우 그 운영비로 사용할 수 있는 경비의 종목을 인건비, 사무관리비, 임차료 및 그 밖에 지방자치단체의 장이 다른 지방자치단체, 법인ㆍ단체 또는 개인 등이 수행하는 사무 또는 사업 등의 기본적인 운영을 위하여 특별히 필요하다고 인정하는 경비로 규정하고 있는바, 이 사안에서는 지방자치단체의 장이 「문화예술진흥법」 제39조제3호를 근거로 하여 지방보조금을 문화시설의 운영비로 교부할 수 있는지가 문제됩니다.
우선 지방보조금법 제6조제2항 전단은 지방재정의 건전성을 강화하기 위해 지방자치단체의 보조금 관리체계를 강화하려는 취지의 규정1)1) 2014. 5. 28. 법률 제12687호로 일부개정된 「지방재정법」 개정이유 및 주요내용 참조(지방보조금법 제6조제2항 전단은 법률 제12687호 지방재정법 일부개정법률에서 신설되어 지방보조금법으로 이관된 규정임)
이라는 점을 고려할 때, “법령에 명시적 근거가 있는 경우”란 법령에서 지방보조금을 운영비로 교부할 수 있도록 명시하고 있거나 적어도 그에 상응하는 명문의 규정이 있는 경우로 한정하여야 할 것입니다.2)2) 법제처 2020. 5. 28. 회신 20-0094 해석례 참조
그런데 「문화예술진흥법」 제39조제2호에서는 국가와 지방자치단체가 예산의 범위에서 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있는 사항으로 “문화예술 기관·법인 또는 단체의 운영”을 규정하고 있는 반면, 같은 조 제3호에서는 “문화시설의 설치 및 관리”라고만 규정하고 있을 뿐, 문화시설의 운영에 관한 사항은 명시하고 있지 않은바, 같은 호는 지방보조금을 문화시설 운영비로 교부할 수 있도록 하는 명시적 근거로 볼 수 없습니다.
그리고 「문화예술진흥법」 제39조제2호에서는 “문화예술 기관ㆍ법인 또는 단체의 운영”을, 같은 조 제3호에서는 “문화시설의 설치 및 관리”를 규정하여 같은 조에서 ‘운영’과 ‘관리’를 명확히 구분하고 있는데, 같은 조 제3호에서 문화시설에 대한 ‘설치’와 병렬적으로 ‘관리’를 규정한 것에 비추어 볼 때, 이 경우의 관리의 의미는 물리적인 시설의 설치와 관련되거나 이에 수반되는 관리를 의미하는 것으로 보는 것이 타당할 것인바, 지방자치단체의 장이 같은 호를 근거로 하여 보조할 수 있는 비용은 문화시설의 유지ㆍ보수를 위한 공사비, 재해로 인하여 파손된 문화시설의 복구비 등으로서, 문화시설의 운영에 필요한 인건비, 사무관리비 또는 임차료 등은 이에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
아울러 지방보조금법 제6조제2항 전단은 2014년 5월 28일 법률 제12687호로 「지방재정법」이 일부개정되면서 신설된 같은 법 제32조의2제2항이 이관된 것으로, 해당 「지방재정법」의 개정으로 지방보조금은 법령에 명시적 근거가 있는 경우에만 운영비로 교부할 수 있게 되었는데3)3) 2013. 11. 15. 의안번호 제1907796호로 발의된 지방재정법 일부개정법률안에 대한 국회 안전행정위원회의 심사보고서 참조
, 2016년 2월 3일 법률 제13962호로 일부개정되기 전의 구 「문화예술진흥법」(이하 “구 문화예술진흥법”이라 함) 제39조에서는 국가와 지방자치단체는 예산의 범위에서 “문화예술 진흥을 목적으로 하는 사업 또는 활동이나 시설에 드는 경비의 일부”를 보조할 수 있다고만 규정하여 이를 운영비 교부 근거로 볼 수 없었고, 이에 운영상황이 열악한 지방의 문화예술단체를 지원하기 위한 운영비 교부 근거를 마련하고자 같은 법을 법률 제13962호로 일부개정하여 같은 조 제2호를 신설한 것인데 반해, 같은 조 제3호는 종전에 “문화예술 시설에 드는 경비”를 보조할 수 있도록 하던 것을, 그 의미를 보다 명확히 하기 위하여 “문화시설의 설치 및 관리에 필요한 비용”을 보조할 수 있도록 개정한 것일 뿐, 문화시설 운영비를 보조할 수 있도록 하려는 취지는 아니었다는 점4)4) 2015. 6. 30. 의안번호 1915876호로 발의된 문화예술진흥법 일부개정법률안에 대한 국회 교육문화체육관광위원회의 심사보고서 참조
도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 지방자치단체의 장은 「문화예술진흥법」 제39조제3호를 지방보조금의 운영비 교부에 관한 명시적 근거로 하여 지방보조금을 문화시설의 운영비로 교부할 수 없습니다.
<관계 법령>
문화예술진흥법
제39조(국고보조 등) 국가와 지방자치단체는 예산의 범위에서 다음 각 호의 사항에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다.
1. 문화예술진흥을 목적으로 하는 사업 또는 활동
2. 문화예술 기관ㆍ법인 또는 단체의 운영
3. 문화시설의 설치 및 관리
4. 이 법에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 위탁받은 사업
지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률
제6조(지방보조금의 예산 편성 및 운영) ① 지방자치단체의 장은 해당 지방보조사업의 성격, 지방보조사업자의 비용부담능력 등을 고려하여 지방보조금을 편성하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 지방보조금을 운영비로 교부할 수 없다. 이 경우 운영비로 사용할 수 있는 경비의 종목은 대통령령으로 정한다.
③ 지방자치단체의 장은 지방보조금이 중복 교부되거나 부적격자에게 교부되지 아니하도록 지원이력 등을 체계적으로 관리하여야 한다.