법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 체계 및 입법 취지, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 합니다.1)1) 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조
「여객자동차 운수사업법」 제49조제1항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 “시장ㆍ군수”는 여객자동차터미널사업(이하 “터미널사업”이라 함)을 경영하려는 자가 없는 경우 같은 법 제36조에도 불구하고 직접 터미널을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있는바, 그 문언만으로는 모든 군수가 터미널을 직접 설치ㆍ운영할 수 있다고 비춰질 여지가 있습니다.
그런데 「여객자동차 운수사업법」은 같은 법 제4조제1항에서부터 광역지방자치단체2)2) 「지방자치법」 제2조제1항제1호에 해당하는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도를 말하며, 이하 같음
의 장을 “시ㆍ도지사”로 약칭하여 사용하고 있음에도 불구하고, 같은 법 제49조제1항에서는 해당 약칭을 사용하지 않고 터미널을 직접 설치ㆍ운영할 수 있는 주체로 도지사를 제외한 “특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사”를 열거하여 규정하면서, 시장ㆍ군수를 터미널의 직접 설치ㆍ운영 주체로 병렬적으로 열거하고 있는바, 이를 종합하면 같은 법 제49조제1항은 해당 지역에서 터미널사업을 경영하려는 자가 없는 경우 원칙적으로 광역지방자치단체의 장을 터미널을 직접 설치ㆍ운영할 수 있는 주체로 규정하면서, 예외적으로 광역지방자치단체 중 도(道)의 경우에는 도지사 대신 도의 관할구역에 두는 기초지방자치단체3)3) 「지방자치법」 제2조제1항제2호에 해당하는 시ㆍ군ㆍ구를 말하며, 이하 같음
인 시ㆍ군을 관할하는 시장ㆍ군수가 터미널을 설치할 수 있도록 하려는 취지의 규정으로 보아야 합니다.
또한 터미널의 설치ㆍ운영에 있어서는 여객의 이용 편의, 다른 교통수단과의 연계, 해당 지역의 장기적인 수송 수요, 교통 혼잡이나 교통사고 등 질서ㆍ안전 관련 문제가 체계적으로 고려되어야 하는바4)4) 「여객자동차 운수사업법」 제37조 및 제44조제3호ㆍ제5호 등 참조
, 「여객자동차 운수사업법」 제36조에서는 터미널사업의 설치ㆍ운영과 관련한 여러 고려 사항을 광역자치단체별로 판단하도록 하기 위해 터미널사업의 면허권자를 시ㆍ도지사5)5) 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사를 말하며, 이하 같음.
로 규정하면서, 같은 법 제50조제2항에서는 터미널사업자에 대한 자금 보조나 융자의 주체로 시ㆍ도6)6) 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도를 말하며, 이하 같음.
만을 열거하고 있는 점과, 같은 법 제38조 및 제39조에서는 터미널 공사시행 인가와 터미널 사용개시일 지정의 권한을 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도를 제외한 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 부여하고 있는 점에 비추어 볼 때, 같은 법 제49조제1항에서 터미널을 직접 설치할 수 있는 주체로 시ㆍ도지사 중 광역시장이 열거된 이상 광역시의 관할구역에 두는 군을 포함하여 해당 광역시 안에 터미널을 직접 설치ㆍ운영할 수 있는 주체는 광역시장이고, 같은 항의 “군수”는 광역시의 관할구역 안에 두는 군의 군수를 제외한 도의 관할구역 안에 두는 군의 군수로 한정된다고 해석하는 것이 터미널사업과 관련된 「여객자동차 운수사업법」의 규정 체계에 부합하는 합리적인 해석입니다.
이에 더하여 「여객자동차 운수사업법」 제49조제1항에서는 “터미널사업을 경영하려는 자가 없는 경우 제36조에도 불구하고”라는 문언을 사용하고 있는데, 이는 원칙적으로 터미널사업은 민간 사업자가 같은 법 제36조에 따라 면허를 받아 경영하는 영리행위로서7)7) 1999. 11. 19. 의안번호 제152326호로 발의된 여객자동차운수사업법중개정법률안 국회 건설교통위원회 심사보고서 참조
터미널사업자는 같은 법 제41조에 따라 시설 사용료를 받는 등 수익을 추구할 수 있으므로, 민간 영업 영역의 적정한 보호 차원에서 지방자치단체의 장이 직접 터미널을 설치ㆍ운영하는 경우는 예외적인 것이라는 점을 나타내려는 취지로 보아야 할 것인바, 같은 법 제49조제1항에 따라 직접 터미널을 설치ㆍ운영할 수 있는 지방자치단체의 장의 범위는 제한적으로 해석하는 것이 타당합니다.
아울러 광역시의 관할구역 안에 두는 군 및 그 군수의 경우에는 도의 관할구역 안에 두는 군 및 그 군수와는 달리 광역시의 기초자치단체인 자치구 및 구청장과 그 법적 지위가 유사한 것으로 보아야 할 것인데, 「여객자동차 운수사업법」 제49조제1항에서는 직접 터미널을 설치ㆍ운영할 수 있는 주체에 ‘구청장’을 포함하고 있지 않은바, 만약 광역시의 관할구역 안에 두는 군의 군수가 직접 터미널을 설치ㆍ운영할 수 있다고 본다면, 직접 터미널을 설치ㆍ운영할 수 있는지 여부에 있어서 광역시의 관할구역 안에 둔 기초자치단체를 관할하는 구청장과 군수를 달리 취급하게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
한편 다른 법령의 규정에서 ‘광역시의 군(군수)을 제외한다’는 등의 문언을 사용하고 있는 것과 달리 「여객자동차 운수사업법」에서는 이러한 문언이 사용된 규정이 없으므로 같은 법 제49조제1항에 따른 군수에는 광역시의 군수가 포함된다는 의견도 있으나, ‘광역시의 군(군수)을 제외한다’는 문언은 해당 규정의 적용대상에서 자치구ㆍ구청장이 제외될 때 광역시의 자치구ㆍ구청장과 법적 지위ㆍ취급이 원칙적으로 동일한 광역시의 군ㆍ군수 역시 제외된다는 점을 확인적 차원에서 표현하기 위하여 주로 쓰이고 있다는 점8)8) 「국토기본법」 제6조, 제12조, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제11조, 제16조, 「상공회의소법」 제5조, 「간선급행버스체계의 건설 및 운영에 관한 특별법」 제18조 및 「도로교통법」 제3조 등 참조
에 비추어 볼 때, 해당 문언이 없다고 하여 군이나 군수라는 문언을 언제나 광역시의 군ㆍ군수를 포함하는 의미로 해석할 수는 없다는 점에서 이러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 「여객자동차 운수사업법」 제49조제1항에 따라 직접 터미널을 설치ㆍ운영할 수 있는 “군수”는 도의 관할구역 안에 두는 군의 군수로 한정됩니다.
※ 법령정비 권고사항
「여객자동차 운수사업법」 제49조제1항에 따라 직접 터미널을 설치ㆍ경영할 수 있는 지방자치단체의 장의 범위, 특히 군수에 광역시의 관할구역 안에 두는 군의 군수가 포함되는지를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
<관계 법령>
여객자동차 운수사업법
제49조(공영터미널의 설치ㆍ운영) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수는 터미널사업을 경영하려는 자가 없는 경우 제36조에도 불구하고 직접 터미널을 설치ㆍ운영할 수 있다.
② 제1항에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수가 직접 설치하는 터미널을 관리ㆍ운영 등을 하는 데에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.