먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는데5)5) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조
, 「주택공급에 관한 규칙」 제44조에서는 주택을 특별공급할 수 있는 도시개발사업으로 “「도시개발법」 제11조제1항제5호 또는 제11호에 해당하는 자가 같은 법에 따라 시행하는 도시개발사업”을 규정하고 있는바, 해당 규정의 문언상 같은 항 제1호에 따른 “지방자치단체”가 시행자인 도시개발사업은 「주택공급에 관한 규칙」 제44조에 따른 도시개발사업에서 제외된다는 점이 분명합니다.
특히 「주택공급에 관한 규칙」에 따른 주택의 “특별공급”은 국가시책에 따라 대상을 한정하여 주택을 공급할 수 있는 예외적인 주택공급방식이라는 점을 고려할 때 특별공급의 요건에 관한 규정은 엄격하게 제한적으로 해석해야 할 것인바, 「주택공급에 관한 규칙」 제44조에서 「도시개발법」 제11조제1항에 따라 도시개발사업의 시행자가 될 수 있는 다양한 주체 중에서 특히 “제5호”와 “제11호”에 해당하는 자가 시행하는 도시개발사업만으로 한정하여 민영주택을 특별공급할 수 있도록 규정하고 있음에도 불구하고, 환지 방식의 도시개발사업에 있어 토지 소유자의 동의로 지방자치단체가 토지 소유자를 대신하여 시행자로 지정되었다는 사정만으로 명문의 규정에 반하는 해석을 할 수는 없다고 할 것입니다6)6) 법제처 2010. 5. 10. 회신, 10-0097해석례 참조
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또한 「주택공급에 관한 규칙」 제44조의 입법연혁을 살펴보면, 구 「주택공급에 관한 규칙」(2008. 12. 31. 국토해양부령 제84호로 개정되어 2009. 1. 1. 시행된 것을 말하며, 이하 같음)에 제19조제10항을 신설7)7) 2008. 12. 31. 국토해양부령 제84호 「주택공급에 관한 규칙」 제19조제10항으로 신설된 후 2015. 12. 29. 국토교통부령 제268호로 「주택공급에 관한 규칙」이 전부개정되면서 현행과 같이 제44조로 이동하여 규정됨
하여 도시개발사업의 시행에 따른 민영주택 특별공급 제도를 최초로 도입할 당시의 「도시개발법」에도 환지 방식의 도시개발사업의 원활한 시행을 위해 토지 소유자의 동의를 얻어 지방자치단체를 시행자로 지정할 수 있는 규정이 존재8)8) 2002. 12. 30. 법률 제6853호로 개정되어 2003. 7. 1. 시행된 「도시개발법」 제11조제2항 참조
하였으나 그 경우를 민영주택 특별공급 대상으로 규정하지 않았는바, 이는 구 「주택공급에 관한 규칙」 제19조제10항 신설 당시부터 민영주택 특별공급 대상에 「도시개발법」 제11조제2항에 따라 지방자치단체가 시행하는 도시개발사업의 경우를 포함하지 않으려는 입법의도가 있었던 것으로 보아야 할 것입니다.
그리고 「도시개발법」 제11조제1항제5호에 따른 토지 소유자 등이 시행하는 도시개발사업의 경우에는 시행자가 토지 등을 수용하거나 사용하려면 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 받아야 하는데9)9) 「도시개발법」 제22조제1항 참조
, 「주택공급에 관한 규칙」 제44조에서 「도시개발법」 제11조제1항제5호 또는 제11호에 해당하는 자가 같은 법에 따라 시행하는 도시개발사업의 경우로 한정하여 민영주택의 특별공급에 관한 규정을 둔 것은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 이주대책 또는 이주정착금 지급 대상에서 제외되는 토지 소유자10)10) 사업구역 밖에 거주하는 경우 등에는 이주대책 수립 대상에서 제외됨
의 반대로 원활한 사업 추진이 어려운 경우가 있다는 점을 고려하여 철거되는 주택에 상응하는 주택을 예외적으로 특별공급할 수 있도록 하려는 취지11)11) 국토해양부령 제84호 주택공급에 관한 규칙 일부개정령 개정이유 및 주요내용 참조
라 할 것인바, 이 사안과 같이 토지 소유자의 동의를 받아 지방자치단체가 직접 시행하는 도시개발사업에 대해서까지 해당 규정이 적용된다고 볼 수는 없습니다.
따라서 이 사안의 도시개발사업은 「주택공급에 관한 규칙」 제44조에 따른 “「도시개발법」 제11조제1항제5호에 해당하는 자가 시행하는 도시개발사업”에 포함되지 않습니다.
주택공급에 관한 규칙
제44조(도시개발사업에 따른 철거주택 소유자에 대한 특별공급) 사업주체는 도시개발사업(「도시개발법」 제11조제1항제5호 또는 제11호에 해당하는 자가 같은 법에 따라 시행하는 도시개발사업으로서 개발면적이 33만제곱미터 이상인 경우만 해당한다)으로 조성된 토지에 건설하여 공급하는 85제곱미터 이하의 민영주택을 입주자모집공고일 현재 무주택세대구성원으로서 해당 도시개발사업의 시행을 위하여 철거되는 주택의 소유자에게 한 차례에 한정하여 1세대 1주택의 기준으로 특별공급할 수 있다. 다만, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제78조에 따라 수립된 이주대책의 대상자에 포함되어 있거나 이주정착금을 지급받은 자는 제외한다.
도시개발법
제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다.
1. 국가나 지방자치단체
2. 대통령령으로 정하는 공공기관
3. 대통령령으로 정하는 정부출연기관
4. 「지방공기업법」에 따라 설립된 지방공사
5. 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다)
6. 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 본다)가 도시개발을 위하여 설립한 조합(도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에만 해당하며, 이하 “조합”이라 한다)
7. 「수도권정비계획법」에 따른 과밀억제권역에서 수도권 외의 지역으로 이전하는 법인 중 과밀억제권역의 사업 기간 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 법인
8. 「주택법」 제4조에 따라 등록한 자 중 도시개발사업을 시행할 능력이 있다고 인정되는 자로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자(「주택법」 제2조제12호에 따른 주택단지와 그에 수반되는 기반시설을 조성하는 경우에만 해당한다)
9. 「건설산업기본법」에 따른 토목공사업 또는 토목건축공사업의 면허를 받는 등 개발계획에 맞게 도시개발사업을 시행할 능력이 있다고 인정되는 자로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자
9의2. 「부동산개발업의 관리 및 육성에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 등록한 부동산개발업자로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자
10. 「부동산투자회사법」에 따라 설립된 자기관리부동산투자회사 또는 위탁관리부동산투자회사로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자
11. 제1호부터 제9호까지, 제9호의2 및 제10호에 해당하는 자(제6호에 따른 조합은 제외한다)가 도시개발사업을 시행할 목적으로 출자에 참여하여 설립한 법인으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 법인
② 지정권자는 제1항 단서에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 지방자치단체나 대통령령으로 정하는 자(이하 “지방자치단체등”이라 한다)를 시행자로 지정할 수 있다. 이 경우 도시개발사업을 시행하는 자가 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장인 경우 국토교통부장관이 지정한다.
1.ㆍ2. (생 략)
3. 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지 소유자 및 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상이 지방자치단체등의 시행에 동의한 경우
③ 〜 ⑪ (생 략)
<관계 법령>