공유재산법 제23조제1항에서는 지방자치단체의 장은 동일인이 같은 행정재산을 1년을 초과하여 계속 사용ㆍ수익하는 경우 같은 법 제22조제1항에 따라 산정된 해당 연도의 연간 사용료가 전년도의 연간 사용료보다 100분의 5 이상 증가한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료의 증가분을 감액(減額)할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 구 공유재산법 시행령 제16조에서는 지방자치단체의 장은 해당 사용ㆍ수익허가기간 중 전년도 사용료(제14조제1항 단서에 따라 한시적으로 인하한 요율을 적용한 경우에는 변경 전 연간 사용료를 말한다)보다 100분의 5 이상 증가한 부분에 대해 100분의 70 이내의 범위에서 지방자치단체의 조례로 감액조정할 수 있다고 규정하고 있으나, 전년도에 공유재산법령에 따라 사용료를 감경받은 경우로서 해당 연도의 연간 사용료를 감액조정할 때 감액조정의 기준이 되는 “전년도 사용료”를 전년도에 감액조정하기 전의 사용료로 볼 것인지, 아니면 전년도에 감액조정된 사용료로 볼 것인지에 대해서는 명시적으로 규정하고 있지 않습니다.
그런데 구 공유재산법 시행령 제16조 괄호 부분에서는 같은 영 제14조제1항 단서에 따라 한시적으로 인하한 요율을 적용한 경우에는 변경 전 연간 사용료를 말한다고 규정하고 있는바, 인하된 요율을 적용하기 전의 연간 사용료를 기준으로 하도록 명시한 경우가 아니라면 원칙적으로 변경된 후의 사용료를 감액조정의 기준이 되는 전년도 사용료로 적용하도록 한 것으로 보아야 하며, 만약 이와 같이 보지 않을 경우 같은 영 제14조제1항 단서에 따라 한시적으로 인하한 요율을 적용한 경우에 한정하여 변경 전 연간 사용료를 전년도 사용료로 보도록 한 같은 영 제16조 괄호 부분의 규정이 무의미해질 뿐만 아니라 행정재산을 사용ㆍ수익하는 자에 대한 지방자치단체의 장의 사용료 감액 범위를 임의로 축소하는 결과를 가져오게 되어 타당하지 않습니다.
또한 2020년 12월 22일 대통령령 제31276호로 일부개정되어 2021년 6월 23일 시행된 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」(이하 “개정 공유재산법 시행령”이라 함) 제16조에서는 지방자치단체의 조례로 감액조정이 가능한 대상을 “전년도 사용료(법 또는 다른 법률에 따라 사용료를 감경받거나 제14조제1항 단서에 따라 한시적으로 인하한 요율을 적용한 경우에는 변경 전 연간 사용료를 말한다)보다 100분의 5 이상 증가한 부분”으로 개정하여, 구 공유재산법 시행령 제16조와 달리 “공유재산법 또는 다른 법률에 따라 사용료를 감경받은 경우”에도 변경 전의 연간 사용료를 기준으로 조정하도록 하였는바, 이와 같이 사용료를 조정할 때 변경 전 연간 사용료를 적용하는 사유가 추가되는 개정이 이루어졌음에도 불구하고 이를 단순히 확인적 차원의 정비로 보아 개정 전 법령인 구 공유재산법 시행령 제16조와 개정 공유재산법 시행령 제16조를 동일하게 해석하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
아울러 구 공유재산법 시행령 시행 당시를 기준으로 작성ㆍ배포된 2020년도 행정안전부 공유재산 업무편람에서는 이 사안과 같이 전년도 사용료를 산정할 때에는 “전년도에 납부한 연간 사용료ㆍ대부료”를 적용하도록 하였다가, 개정 공유재산법 시행령에 따라 2021년 행정안전부 공유재산 업무편람을 개정하면서 “전년도에 사용료를 감경받은 경우에는 변경 전 연간 사용료ㆍ대부료”를 적용하도록 수정1)1) 행정안전부 공유재산 업무편람(2020년 4월 발행) 및 행정안전부 공유재산 업무편람(2021년 6월 발행) 참조
하였다는 점에 비추어 볼 때, 개정 공유재산법 시행령 제16조에 따른 “전년도 사용료”는 같은 조에 따라 감액조정하기 전의 사용료로 볼 수 있을 것이나, 구 공유재산법 시행령 제16조에 따른 “전년도 사용료”는 같은 조에 따라 감액조정한 후의 사용료를 의미한다고 보는 것이 타당하다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 경우 사용료 감액조정의 기준이 되는 “전년도 사용료”는 공유재산법 제23조제1항 및 구 공유재산법 시행령 제16조에 따라 감액조정된 사용료를 의미합니다.
<관계 법령>
○ 공유재산 및 물품 관리법
제22조(사용료) ① 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다.
②ㆍ③ (생 략)
제23조(사용료의 조정) ① 지방자치단체의 장은 동일인(상속인과 그 밖의 포괄승계인은 피승계인과 동일인으로 본다)이 같은 행정재산을 1년을 초과하여 계속 사용ㆍ수익하는 경우 제22조제1항에 따라 산정된 해당 연도의 연간 사용료가 전년도의 연간 사용료보다 100분의 5 이상 증가한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료의 증가분을 감액(減額)할 수 있다.
② 일반재산이 용도 변경 등의 사유로 이 법에 따른 사용료 납부대상으로 된 경우 그 사용료 산출에 관하여는 제1항을 준용한다.
○ 구 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」(2020. 12. 22. 대통령령 제31276호로 일부개정되어 2021. 6. 23. 시행되기 전의 것)
제16조(사용료의 조정) 지방자치단체의 장은 법 제23조에 따라 해당 사용·수익허가기간 중 전년도 사용료(제14조제1항 단서에 따라 한시적으로 인하한 요율을 적용한 경우에는 변경 전 연간 사용료를 말한다)보다 100분의 5 이상 증가한 부분에 대하여 100분의 70 이내의 범위에서 지방자치단체의 조례로 감액조정할 수 있다.
○ 공유재산 및 물품 관리법 시행령
제16조(사용료의 조정) 지방자치단체의 장은 법 제23조에 따라 해당 연도의 연간 사용료가 전년도 사용료(법 또는 다른 법률에 따라 사용료를 감경받거나 제14조제1항 단서에 따라 한시적으로 인하한 요율을 적용한 경우에는 변경 전 연간 사용료를 말한다)보다 100분의 5 이상 증가한 부분에 대하여 그 일부 또는 전부를 지방자치단체의 조례로 감액조정할 수 있다.