일반적으로 법령에서 사용되는 “협의”의 의미는 일의적으로 파악할 수 없고, 해당 용어가 사용되는 구체적인 조문의 취지, 전체 법령의 체계, 관련 사무의 성격 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 합니다3)3) 법제처 2015. 9. 18. 회신 15-0474 해석례 참조
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먼저 「교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법」(이하 “교원지위법”이라 함)은 교원에 대한 예우와 처우를 개선하고 신분보장과 교육활동에 대한 보호를 강화함으로써 교원의 지위를 향상시키고 교육 발전을 도모하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 국가와 지방자치단체 등은 교원이 사회적으로 존경받고 높은 긍지와 사명감을 가지고 교육활동을 할 수 있는 여건을 조성하도록 노력해야 하고(제2조제1항), 교원이 교육활동을 원활하게 수행할 수 있도록 적극 협조해야 하며(제14조제1항), 국가와 지방자치단체는 교원의 교육활동을 보호하기 위한 시책을 수립ㆍ시행해야 하는바(제14조제2항), 교원의 지위 향상 및 교육활동 보호에 대해서는 교육감뿐만 아니라 교육부장관에게도 권한이 있다고 할 것이므로, 같은 법 시행령 제9조제2항에서 교육부장관과 교육감이 교육연구비용의 지원기준, 지원방법 등 지원에 필요한 사항에 대한 협의를 하도록 한 것은 교육부장관과 교육감에게 각각 주어져 있는 권한을 행사하는 방식을 정한 것으로 볼 수 있습니다.
또한 교원지위법 시행령 제9조제2항에 따른 교육연구비용의 재원에는 「지방교육재정교부금법」 제3조에 따라 국가가 지방교육재정상 필요로 지방자치단체에 교부하는 교부금(이하 “교부금”이라 함)이 포함되는바4)4) 2014. 4. 29. 대통령령 제25332호로 일부개정된 「교원 예우에 관한 규정」 조문별 제ㆍ개정이유서 참조
, 같은 법 제5조ㆍ제8조 등에 따라 교부금의 교부ㆍ조정 등의 권한이 교육부장관에게 부여되어 있어 교육부장관이 교부금의 교부주체가 됨에 비추어 볼 때, 교원지위법 시행령 제9조제2항에 따라 교육감이 교육연구비용의 지원기준, 지원방법 등 지원에 필요한 사항을 정할 때에도 지방자치단체 간 교육연구비용 지원의 형평성 보장 등을 위해서는 교육부장관의 의사를 반영할 필요가 있다고 할 것이므로, 이 경우 같은 영 제9조제2항에 따른 “협의”를 각 교육감이 교육부장관과 의견을 교환하는 절차로만 보아 교육부장관의 의사를 고려하지 않고 일방적으로 이와 같은 사항을 정할 수 있다고 볼 수는 없습니다.
그리고 교원지위법 시행령 제8조에서는 교원에게 도서비용이나 문화시설이용비용을 지원하는 경우 그 지원에 필요한 사항은 교육감이 정하도록 규정하고 있는 반면, 같은 영 제9조제2항에서는 교육연구비용의 지원에 필요한 사항은 교육감이 교육부장관과 협의하여 정하도록 규정하고 있는바, 같은 영 제9조는 교원의 사기진작과 연구활동 지원을 위하여 도서비용과 문화시설이용비용 외에 연구비용도 지원 대상에 포함하기 위하여 2014년 4월 9일 대통령령 제25332호로 일부개정된 「교원 예우에 관한 규정」에 신설된 규정5)5) 2014. 4. 29. 대통령령 제25332호로 일부개정된 「교원 예우에 관한 규정」 개정이유 참조
으로서, 당초 개정안에서는 공립학교, 사립학교 및 지방교육행정기관의 교원의 경우에는 교육연구비용의 지원에 필요한 사항을 “교육감”이 정하도록 하였으나, 국무회의 심의 단계에서 교육연구비용의 통일적 지급기준을 마련할 수 있도록 현행과 같이 “교육감이 교육부장관과 협의하여” 정하도록 수정의결6)6) 2014. 4. 22. 제18회 국무회의 회의록 중 교원 예우에 관한 규정 일부개정령안 국무회의 수정안 수정이유 참조
된 점에 비추어 볼 때, 교원지위법 시행령 제9조제2항에서 “협의” 규정을 둔 것은 교원에게 지원하는 교육연구비용이 학교 간 또는 지역 간에 지나치게 차이가 나는 것을 방지하기 위하여 협의를 통해 교육부장관의 의사를 반영하여 각 학교에 공통적으로 적용되는 통일된 기준을 마련하기 위한 취지로 보아야 합니다.
위와 같은 교원지위법 시행령 제9조의 취지와 입법 과정, 관련 규정체계 및 교육연구비용의 재원 등을 종합하여 보면, 교육감이 교육연구비용의 지원에 필요한 사항을 정하는 경우 해당 사항에 대하여 교육감과 교육부장관의 의사의 합치가 필요하다고 보는 것이 타당하므로, 같은 조 제2항의 협의의 의미는 단순히 의견을 교환하는 절차가 아니라 의사의 합치인 합의 또는 동의를 의미한다고 보아야 합니다.
<관계 법령>
○ 교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법 시행령
제9조(교육연구비용의 지원) ① 관할청은 교원(「고등교육법」 제2조에 따른 학교에 소속된 교원은 제외한다)에게 교육연구비용을 예산의 범위에서 지원할 수 있다.
② 제1항에 따른 연구비용의 지원기준, 지원방법 등 지원에 필요한 사항은 국립학교의 교원의 경우에는 교육부장관이, 공립학교, 사립학교 및 지방교육행정기관의 교원의 경우에는 교육감이 교육부장관과 협의하여 정한다.