공유재산법 제13조 본문에서는 해당 지방자치단체의 장 외의 자는 공유재산에 건물 등의 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조의2에서는 공유재산 및 물품의 관리ㆍ처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는데, 공유재산 및 물품의 관리ㆍ처분에 대해 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”로 보기 위해서는 특정 법률에서 별도의 규정을 두어 공유재산 및 물품의 관리ㆍ처분에 대해 공유재산법과 달리 규정해야 합니다.3)3) 대법원 2016. 12. 15. 선고 2013두20882 판결례 및 법제처 2019. 4. 3. 회신 18-0808 해석례 참조
그런데 박물관미술관법 제19조제2항 본문에서는 지방자치단체의 장은 미술관을 설립ㆍ운영하려는 자가 유휴 부동산을 대여할 것을 요청하면 유상 또는 무상으로 대여할 수 있다고 규정하면서, 해당 유휴 부동산에 “건물 등 영구시설물을 축조”할 수 있는지에 대해서 명시적으로 공유재산법을 배제하거나 이와 다르게 규정하고 있지 않은바, 이러한 경우에는 영구시설물 축조에 있어서 해당 규정이 공유재산법에 대한 특별한 규정으로 볼 수 없어 공유재산법의 영구시설물 축조에 관한 규정인 제13조가 적용되므로, 박물관미술관법 제19조제2항 본문만을 근거로 지방자치단체의 장 외의 자가 공유재산에 영구시설물을 축조할 수는 없다고 보아야 합니다.
더욱이 공유재산법은 공유재산 및 물품을 보호하고 그 취득ㆍ유지ㆍ보존 및 운용과 처분의 적정을 도모함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제13조는 영구시설물로 인해 공유재산의 적정한 사용 및 이용에 어려움이 발생하지 않도록 공유재산에는 건물 등 영구시설물을 축조하지 못하도록 하는 취지의 규정인바, 이러한 공유재산법의 목적과 같은 법 제13조의 규정취지에 비추어 볼 때, 같은 조 본문의 예외가 되는 특례조항은 엄격하게 판단할 필요가 있고, “다른 법률의 특별한 규정” 없이 같은 조 단서 및 같은 법 시행령 제9조제1항 각 호에서 명시적으로 허용한 경우 외에도 영구시설물의 축조가 가능하다고 확대하여 해석할 수는 없습니다.
한편 미술관의 건물 등 영구시설물의 축조 여부에 대해서 공유재산법의 규정이 적용된다고 본다면, 유휴 부동산의 대여만 가능하고 건물 등 영구시설물은 축조할 수 없게 되어 박물관미술관법 제19조제2항 본문의 취지가 훼손될 수 있다는 의견이 있으나, 미술관을 설립ㆍ운영하려는 자가 같은 항 본문에 따라 건물을 대여받은 경우에는 영구시설물 축조가 수반되지 않으므로 박물관미술관법에 따라 미술관 설립이 가능하고, 유휴 부동산 중 토지를 대여받은 경우 공유재산법 제13조 단서 및 같은 법 시행령 제9조제1항 각 호의 요건을 갖추면 영구시설물의 축조가 가능하므로, 같은 법을 적용하더라도 박물관미술관법 제19조제2항 본문의 취지가 훼손되는 것은 아니라는 점, 오히려 공유재산의 사용 및 이용에 지장이 없는 범위에서 공익적 목적을 가진 미술관을 축조하도록 해석하는 것이 두 법령을 조화롭게 해석하는 것이라는 점 등에 비추어 볼 때 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 국가가 미술관 설립을 목적으로 지방자치단체로부터 그 소유의 부동산을 대여받았다 하더라도, 공유재산법 제13조 단서의 요건을 갖추어 영구시설물을 축조할 수 있음은 별론으로 하고, 국가는 박물관미술관법 제19조제2항 본문을 근거로 하여 그 유휴 토지에 미술관 설립을 목적으로 건물 등 영구시설물을 축조할 수 없다고 보아야 합니다.
<관계 법령>
공유재산 및 물품 관리법
제2조의2(다른 법률과의 관계) 공유재산 및 물품의 관리ㆍ처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다.
제13조(영구시설물의 축조 금지) 해당 지방자치단체의 장 외의 자는 공유재산에 건물, 도랑ㆍ교량 등의 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다. 다만, 그 공유재산의 사용 및 이용에 지장이 없는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
박물관 및 미술관 진흥법
제19조(유휴 공간 활용) ① 지방자치단체의 장은 그 소유의 유휴 부동산 또는 건물을 「공유재산 및 물품 관리법」으로 정하는 바에 따라 박물관, 미술관 또는 문화의 집 등 지역 문화 공간으로 용도 변경하여 활용할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 박물관, 미술관 또는 문화의 집 등을 설립ㆍ운영하려는 자가 제1항에 따른 유휴 부동산 또는 건물을 대여(貸與)할 것을 요청하면 유상 또는 무상으로 대여할 수 있다. 다만, 제1항의 유휴 부동산 또는 건물 중 폐교시설에 관하여는 「폐교재산의 활용촉진을 위한 특별법」이 정하는 바에 따른다.