국토계획법 제88조제4항 본문에 따르면, 사업시행자는 인가받은 실시계획을 변경하려면 원칙적으로 변경인가를 받아야 하고, 예외적으로 변경인가를 받지 않아도 되는 경미한 사항을 같은 항 단서와 같은 법 시행규칙 제16조제1항 각 호 및 제2항에서 구체적으로 열거하여 규정하고 있는바, 이러한 법령의 문언과 규정체계에 비추어 볼 때, 변경인가를 받지 않아도 되는 사항의 범위는 엄격하고 제한적으로 해석3)3) 법제처 2014. 9. 5. 회신 14-0546 해석례 참조
해야 하므로, 변경인가를 받지 않아도 되는 경우는 같은 법 시행규칙 제16조제1항 각 호에서 나열하고 있는 사항으로 한정된다고 보아야 합니다.
국토계획법에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정은 기초조사(제27조), 주민과 지방의회의 의견청취(제28조), 관계 행정기관의 장과의 협의와 도시계획위원회의 심의(제30조) 등의 절차를 거치고, 이러한 도시ㆍ군관리계획으로 도시ㆍ군계획시설의 결정이 이루어지면 그 시설의 종류, 위치, 규모 등이 확정(제43조)되며, 사업시행자는 도시ㆍ군계획시설을 구체화하여 실현하는 데에 필요한 실시계획을 작성하여 국토교통부장관 등에게 인가(제88조제2항)를 받아야 하고, 그 인가에 따라 사업시행자에게 도시ㆍ군계획시설사업을 실시할 수 있는 권한과 사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있는 권한이 부여4)4) 대법원 2017. 7. 18. 선고 2016두49938 판결례 참조
됩니다.
이와 같은 국토계획법의 도시ㆍ군관리계획 및 실시계획에 관한 규정체계를 종합하여 보면, "도시ㆍ군관리계획으로 도시ㆍ군계획시설을 결정"하는 것과 "실시계획을 인가"하는 것은 도시ㆍ군계획시설사업을 위해 단계적으로 이루어지는 행정절차에서 별도의 요건과 절차에 따라 별개의 법률효과를 발생시키는 독립적인 행정처분이라고 할 것5)5) 대법원 2017. 7. 18. 선고 2016두49938 판결례 참조
인바, 인가를 받은 실시계획의 변경이 경미한지의 여부는 도시ㆍ군관리계획의 변경 여부와는 별개로 판단해야 하므로, 도시ㆍ군관리계획으로 도시ㆍ군계획시설을 결정한 내용에 변경 사항이 없다는 이유만으로 바로 인가를 받은 실시계획의 변경이 경미하다고 볼 수는 없습니다.
아울러 국토계획법 제88조제4항 본문에 따른 변경인가를 받지 않고 사업을 하는 경우에는 토지의 원상회복, 인가 취소, 공사 중지 등의 처분이나 조치 명령의 대상(제89조 및 제133조)이 될 수 있으므로 실시계획의 변경인가를 받아야 하는지에 관한 기준은 명확해야 할 것인데, 만약 같은 법 시행규칙 제16조제1항 각 호에 해당하지 않는 사항도 경미한 사항의 변경으로 보아 실시계획의 변경인가를 받지 않아도 된다고 본다면, 같은 조 제1항 각 호에서 규정한 사항 외에 실시계획의 변경인가를 받지 않아도 되는 경미한 사항의 범위와 그 판단기준에 대한 집행상 혼란이 발생할 가능성이 크다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
한편 국토계획법 제88조제3항 전단에서는 "도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 맞다고 인정하는 경우"에는 실시계획을 인가해야 한다고 규정하고 있어, 인가의 대상은 "도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준"에 직접적으로 관련되는 것으로 한정되고, 변경인가의 대상 또한 그 범위에서 판단해야 하므로 이 사안과 같이 "도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준"에 영향을 미치지 않는 세부사항의 변경만 있는 경우까지 변경인가의 대상으로 보는 것은 적절하지 않다는 의견이 있습니다.
그러나 국토계획법 제88조제5항 및 같은 법 시행령 제97조제6항에서는 실시계획에 "자금계획, 시행기간, 계획평면도, 공사설계도서 등"을 밝히거나 인가신청서에 첨부하도록 규정하고 있는데, 이는 국토교통부장관 등이 "도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준"에 적합한지 뿐만 아니라, "계획평면도, 공사설계도서 등"의 내용까지 확인하여 도시ㆍ군계획시설사업이 차질 없이 추진될 수 있을 것으로 판단될 때 그 실시계획을 인가하도록 하려는 것이라는 점에 비추어 보면, 실시계획 내에 포함된 계획평면도 등의 세부적인 내용 변경도 인가의 대상에 포함시켜 도시ㆍ군계획시설사업을 추진할 때 문제가 될 우려가 없는지 등을 다시 확인할 필요가 있다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우 실시계획의 변경인가를 받지 않아도 되는 경미한 사항의 변경으로 볼 수 없습니다.
<관계 법령>
국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제88조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시ㆍ군계획시설사업에 관한 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)을 작성하여야 한다.
② 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자(국토교통부장관, 시ㆍ도지사와 대도시 시장은 제외한다. 이하 제3항에서 같다)는 제1항에 따라 실시계획을 작성하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다. 다만, 제98조에 따른 준공검사를 받은 후에 해당 도시ㆍ군계획시설사업에 대하여 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하기 위하여 실시계획을 작성하는 경우에는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받지 아니한다.
③ (생 략)
④ 인가받은 실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우에는 제2항 본문을 준용한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
⑤ ∼ ⑨ (생 략)
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙
제16조(경미한 사항의 변경) ① 법 제88조제2항 단서에서 "국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하기 위하여 실시계획을 작성하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우(다른 호에 저촉되지 않는 경우로 한정한다)를 위하여 실시계획을 작성하는 경우를 말한다.
1. 사업명칭을 변경하는 경우
2. 구역경계의 변경이 없는 범위안에서 행하는 건축물의 연면적 10퍼센트 미만의 변경과 「학교시설사업 촉진법」에 의한 학교시설의 변경인 경우
2의2. 다음 각 목의 공작물을 설치하는 경우
가. 도시지역 또는 지구단위계획구역에 설치되는 공작물로서 무게는 50톤, 부피는 50세제곱미터, 수평투영면적은 50제곱미터를 각각 넘지 않는 공작물
나. 도시지역ㆍ자연환경보전지역 및 지구단위계획구역 외의 지역에 설치되는 공작물로서 무게는 150톤, 부피는 150세제곱미터, 수평투영면적은 150제곱미터를 각각 넘지 않는 공작물
3. 기존 시설의 일부 또는 전부에 대한 용도변경을 수반하지 않는 대수선ㆍ재축 및 개축인 경우
4. 도로의 포장 등 기존 도로의 면적ㆍ위치 및 규모의 변경을 수반하지 아니하는 도로의 개량인 경우
② 법 제88조제4항 단서에서 "국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우"란 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우(다른 호에 저촉되지 않는 경우로 한정한다)를 말한다.