가. 질의 가에 대해
국토계획법 시행령 제84조제1항제16호에서는 자연녹지지역의 건폐율은 20퍼센트 이하의 범위에서 도시ㆍ군계획조례가 정하는 비율 이하로 한다고 규정하면서, 같은 조 제9항에서는 자연녹지지역에 설치되는 도시ㆍ군계획시설 중 유원지의 건폐율은 30퍼센트의 범위에서 도시ㆍ군계획조례로 정하는 비율 이하로 하도록 규정하여, 자연녹지지역에 설치되는 유원지의 건폐율 특례를 정하면서 구체적인 건폐율의 비율은 도시ㆍ군계획조례로 정하도록 위임하고 있습니다.
그리고 국토계획법 시행령 제84조제9항에서는 문언상 유원지의 건폐율에 대해 정하고 있을 뿐, 유원지를 세부시설별로 구분하여 건폐율을 적용할 수 있도록 하거나 유원지에 적용하는 건폐율의 산정방법을 달리 정하도록 위임하고 있지 않으므로, 해당 규정에 따라 도시․군계획조례로 정하는 유원지의 건폐율은 국토계획법 제2조제6호 및 같은 법 시행령 제2조제1항제2호에 따른 공간시설이자 도시․군계획시설인 유원지 그 자체에 대해 적용된다고 보아야 합니다.
한편 입법연혁을 살펴보면 국토계획법 시행령이 2009년 7월 7일 대통령령 제21625호로 일부개정되기 전에는 유원지의 건폐율에 관하여 국토해양부령으로 따로 정할 수 있도록 규정하고 있었고, 그 위임에 따른 구 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」(2010. 3. 16. 국토해양부령 제230호로 일부개정되기 전의 것) 제58조제1항제6호에서는 전체 유원지 면적 외에 사업이 단계적으로 실시됨에 따른 일부 유원지 면적에 대해서도 건폐율을 적용하도록 규정하였으나, 해당 규정은 대통령령 제21625호 국토계획법 시행령에서 현행과 같이 자연녹지지역에 설치되는 유원지의 건폐율 상한을 30퍼센트로 완화하여 규정하면서 구체적인 비율을 부령이 아닌 도시계획조례6)6) 현행 도시·군계획조례에 해당함.
로 위임함에 따라 삭제되었고, 유원지의 건폐율 특례를 국토계획법 시행령에서 직접 규정한 것은 자연녹지지역 내 유원지의 건폐율을 완화함으로써 국내외 민간 투자를 활성화하기 위한 목적7)7) 2009년 7월 7일 대통령령 제21625호로 일부개정된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 조문별 제ㆍ개정이유서 참조
이었다는 점에 비추어 보더라도, 명문의 근거 없이 유원지의 세부시설별로 건폐율을 적용하는 것은 타당하지 않습니다.
또한 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」(이하 “도시계획시설규칙”이라 함)을 2019년 12월 27일 국토교통부령 제679호로 일부개정하면서 같은 규칙 제2조제3항을 신설하여 유원지 등 기반시설의 세부시설에 대한 조성계획에 포함되어야 할 사항으로 세부시설의 면적 및 건축면적의 합계 등을 규정하고 있으나, 이는 조성계획을 결정할 때 유원지 등 도시․군계획시설의 공공성을 고려하여 세부시설별 건폐율을 조정할 수 있도록 하려는 것일 뿐이고, 국토계획법 시행령에서 유원지의 건폐율을 국토교통부령으로 정하도록 위임하고 있지 않음에도 불구하고 도시계획시설규칙 제2조제3항에서 유원지 세부시설별로도 건폐율 기준을 충족할 것을 강제하고 있다고 볼 수는 없습니다.
따라서 자연녹지지역에 도시․군계획시설인 유원지를 설치하는 경우 국토계획법 시행령 제84조제9항에 따른 유원지의 건폐율은 전체 유원지 면적에 대한 전체 건축면적에 대해서만 적용된다고 보아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항
도시․군계획시설인 유원지의 경우 조성계획에서 정한 세부시설별 면적에 대한 건축면적에도 건폐율을 적용할 정책적 필요성이 있다면, 구체적인 건폐율의 비율을 도시․군계획조례로 정하도록 위임한 체계를 고려하여 해당 내용을 국토계획법 시행령에 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
나. 질의 나에 대해
국토계획법 시행령 제85조제1항제16호에서는 자연녹지지역의 용적률은 50퍼센트 이상 100퍼센트 이하의 범위에서 도시ㆍ군계획조례가 정하는 비율을 초과할 수 없다고 규정하고 있을 뿐, 도시ㆍ군계획조례 또는 국토교통부령으로 유원지에 적용되는 용적률 산정방법을 달리 정하도록 위임하고 있지 않은바, 자연녹지지역에서 설치하는 유원지에 대해서도 해당 규정에 따라 도시ㆍ군계획조례로 정하는 구체적인 용적률 비율이 적용되어야 합니다.
그리고 국토계획법 시행령 제85조제1항에서는 문언상 용도지역별 용적률 기준을 각 호로 구분하여 정하고 있을 뿐, 특정 시설에 대한 용적률의 산정방법에 대해 달리 정하거나 위임하고 있지 않은바, 해당 규정에 따라 도시․군계획조례로 정하는 용적률은 건폐율과 마찬가지로 국토계획법 제2조제6호 및 같은 법 시행령 제2조제1항제2호에 따른 공간시설이자 도시․군계획시설인 유원지 그 자체에 대해 적용된다고 보아야 합니다.
아울러 앞에서 살펴본 바와 같이 도시계획시설규칙이 2019년 12월 27일 국토교통부령 제679호로 일부개정되면서 같은 규칙 제2조제3항에서 유원지 등 기반시설의 세부시설에 대한 조성계획에 포함되어야 할 사항으로 세부시설의 면적, 건축면적의 합계 등과 함께 건축물 연면적의 합계를 규정하고 있으나, 이는 조성계획을 결정할 때 유원지 등 도시․군계획시설의 공공성을 고려하여 세부시설별 건폐율 및 용적률을 조정할 수 있도록 하려는 것일 뿐이고, 국토계획법 시행령에서 유원지의 용적률을 국토교통부령으로 정하도록 위임하고 있지 않음에도 불구하고 도시계획시설규칙 제2조제3항에서 유원지 세부시설별로도 용적률 기준을 충족할 것을 강제하고 있다고 볼 수는 없습니다.
따라서 자연녹지지역에 도시․군계획시설인 유원지를 설치하는 경우 국토계획법 시행령 제85조제1항제16호에 따른 용적률은 전체 유원지 면적에 대한 전체 건축물 연면적에 대해서만 적용된다고 보아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항
도시․군계획시설인 유원지의 경우 조성계획에서 정한 세부시설별 면적에 대한 건축면적에도 용적률을 적용할 정책적 필요성이 있다면, 구체적인 용적률의 비율을 도시․군계획조례로 정하도록 위임한 체계를 고려하여 해당 내용을 국토계획법 시행령에 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
<관계 법령>
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제84조(용도지역안에서의 건폐율) ①법 제77조제1항 및 제2항에 따른 건폐율은 다음 각 호의 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례가 정하는 비율 이하로 한다.
1. ∼ 15. (생 략)
16. 자연녹지지역 : 20퍼센트 이하
17. ∼ 21. (생 략)
② ∼ ⑧ (생 략)
⑨ 제1항에도 불구하고 자연녹지지역에 설치되는 도시ㆍ군계획시설 중 유원지의 건폐율은 30퍼센트의 범위에서 도시ㆍ군계획조례로 정하는 비율 이하로 하며, 공원의 건폐율은 20퍼센트의 범위에서 도시ㆍ군계획조례로 정하는 비율 이하로 한다.
제85조(용도지역 안에서의 용적률) ①법 제78조제1항 및 제2항에 따른 용적률은 다음 각 호의 범위에서 관할구역의 면적, 인구규모 및 용도지역의 특성 등을 고려하여 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례가 정하는 비율을 초과할 수 없다.
1. ∼ 15. (생 략)
16. 자연녹지지역 : 50퍼센트 이상 100퍼센트 이하
17. ∼ 21. (생 략)
② ∼ ⑫ (생 략)
도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙
제2조(도시·군계획시설결정의 범위) ①기반시설에 대한 도시ㆍ군관리계획결정(이하 “도시ㆍ군계획시설결정”이라 한다)을 할 경우에는 해당 도시ㆍ군계획시설의 종류와 기능에 따라 그 위치ㆍ면적 등을 결정해야 하며, 시장ㆍ공공청사ㆍ문화시설ㆍ연구시설ㆍ사회복지시설ㆍ장사시설 중 장례식장ㆍ종합의료시설 등 건축물인 시설로서 그 규모로 인하여 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ시 또는 군(광역시의 관할구역에 있는 군을 제외한다. 이하 같다)의 공간이용에 상당한 영향을 주는 도시ㆍ군계획시설인 경우에는 건폐율ㆍ용적률 및 높이의 범위를 함께 결정해야 한다.
②다음 각 호의 시설에 대하여 도시ㆍ군계획시설결정을 하는 경우에는 그 시설의 기능발휘를 위하여 설치하는 중요한 세부시설에 대한 조성계획을 함께 결정해야 한다. (단서 생략)
1.ㆍ2. (생 략)
3. 유원지
4. ～ 7. (생 략)
③제2항에 따라 중요한 세부시설에 대한 조성계획을 결정할 경우에는 도시ㆍ군계획시설의 기능 및 장래의 공간수요를 고려한 다음 각 호에 관한 사항을 포함해야 한다.
1. 다음 각 목의 사항이 포함된 토지이용계획
가. 세부시설의 면적(토지용도별로 세분된 구역의 면적을 말한다)
나. 주요 건축물ㆍ공작물에 대한 배치계획
2. 제1호의 토지이용계획에 따라 세분된 구역별로 설치할 수 있는 건축물에 관한 다음 각 목의 사항. 이 경우 건축물별로 그 내용 및 범위를 달리 정할 수 있다.
가. 건축물의 용도
나. 건축면적의 합계
다. 건축물 연면적의 합계(「건축법 시행령」 제119조제1항제4호 각 목에 해당하는 면적은 제외한다)
라. 건축물의 높이
④ (생 략)