「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 원칙적으로 개발제한구역에서 일정한 행위를 금지하면서 예외적으로 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 할 수 있는 행위로서 건축물의 건축을 수반하지 않는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경(제4호) 등을 규정하고 있습니다.
그리고 개발제한구역법 제12조제1항제4호의 위임에 따른 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 제14조제16호에서는 예외적으로 허가를 받아 할 수 있는 형질변경의 종류의 하나로 대지화되어 있는 토지에서 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경을 규정하면서 대지화되어 있는 토지의 요건으로 관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 “토지의 지목이 도로용지”일 것을 규정하고 있는바, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.1)1) 법제처 2012. 11. 3. 회신 12-0596 해석례 참조
그런데 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」(이하 “공간정보관리법”이라 함)에 따르면 지목이란 토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것이고(제2조제24호), 토지소유자는 토지의 용도가 변경되는 경우 등1)1) 공간정보관리법 시행령 제67조제1항제2호 참조
지목변경의 사유가 발생하면 지적소관청1)1) 공간정보관리법 제2조제18호 참조
에 지목변경을 신청하도록 하면서 토지소유자의 신청이 없는 경우에는 지적소관청이 직권으로 조사·측량하여 결정할 수 있도록 규정하여(제64조제2항 및 제81조) 지적공부에 등록된 지목은 토지의 주된 용도와 일치할 것을 전제로 하고 있습니다.
따라서 이러한 규정들에 비추어 볼 때 개발제한구역법 시행령 제14조제16호에서 지목이 도로용지인 토지일 것을 요건으로 하고 있는 것은 지적공부에 등록된 명목상 지목의 요건만을 의미하는 것이 아니고 토지의 용도가 지목과 일치해야 하는 것으로 엄격하게 해석해야 합니다.
아울러 개발제한구역법 시행령 제14조 각 호의 규정방식을 살펴보면 같은 조 제16호를 제외한 나머지 각 호에서는 형질변경의 목적과 행위를 중심으로 토지의 형질변경을 규정하고 있는 반면 같은 조 제16호에서는 토지의 지목을 제한하여 형질변경을 규정하고 있는바, 이는 토지의 용도 등을 고려해 형질변경을 허용하려는 취지로 보입니다.
따라서 단순히 지적공부에 등록된 지목의 종류만 확인하여 같은 조 제16호에 따른 지목이 도로용지인 토지에 해당하는지 여부를 결정할 것이 아니라 해당 토지의 용도 등이 지적공부에 등록된 지목과 일치하는지 여부에 대해서도 함께 검토할 것이 요구된다고 보는 것이 관련 규정체계에 부합하는 해석입니다.
그렇다면 이 사안에서와 같이 도로구역이 폐지되었다면 해당 토지는 더 이상 「도로법」 상 도로로 사용하기 위한 것이 아니어서 토지의 용도를 도로라고 보기 어려우므로 공간정보관리법 제81조 및 같은 법 시행령 제67조제1항제2호에 따른 지목을 변경할 사유가 발생한 것으로 보아야 하고, 지적공부상 그 지목이 여전히 ‘도로’로 되어 있다는 이유로 개발제한구역법 시행령 제14조제16호에 따라 형질변경이 가능한 “지목이 도로용지인 토지”에 해당하는 것으로 볼 수는 없습니다.
<관계 법령>
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
1. ∼ 3의2. (생 략)
4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경
5. ∼ 9. (생 략)
② ∼ ⑩ (생 략)
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」
제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다.
1. ∼ 15. (생 략)
16. 대지화되어 있는 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대ㆍ공장용지ㆍ철도용지ㆍ도로용지ㆍ학교용지ㆍ수도용지ㆍ잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다. 이하 같다)에 노외주차장을 설치(주차 관리를 위한 연면적 20제곱미터 이하의 가설건축물의 설치를 포함한다)하기 위한 토지의 형질변경
17.·18. (생 략)