「산지관리법」 제38조제1항에서는 산지전용허가·신고를 받는 경우 등 같은 법 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 받거나 신고 등을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 미리 토사유출의 방지조치, 산사태 또는 인근 지역의 피해 등 재해의 방지나 경관 유지에 필요한 조치 또는 복구에 필요한 비용(이하 “복구비”라 함)을 산림청장 등에게 예치하여야 하되, 다만, 산지전용을 하려는 면적이 660제곱미터 미만인 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있습니다.
한편, 「산지관리법」 제39조제1항에서는 산지전용허가·신고를 받은 자가 산지전용의 목적사업을 완료하였거나 그 산지전용기간이 만료된 경우(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 산지를 복구하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 산림청장등은 같은 조 제1항에 따라 산지를 복구하여야 하는 면적 중 같은 법 제42조제1항에 따른 복구준공검사 전에 같은 법 또는 다른 법률에 따라 산지 외의 다른 용도로 사용이 확정된 면적이 있는 경우와 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우에는 제1항에 따른 복구의무의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제43조에서는 산림청장 등은 같은 법 제39조제3항에 따른 복구의무면제가 확정되었을 때(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 복구면적을 기준으로 예치된 복구비의 전부 또는 일부를 그 예치자에게 반환하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 「산지관리법」상 산지복구의무 면제사유가 있는 경우, 「산지관리법」제38조에 따른 복구비 예치의무를 면제할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 위의 관련규정들을 종합하여 보면 산지전용허가 및 목적사업의 진행을 위한 일련의 과정에서 산지전용 허가 또는 신고 등(이하 “산지전용 허가 등”이라고 함)에 따른 복구비 예치 및 그 의무의 면제는 산지전용 허가기간 만료 등을 전제로 하는 산지복구 의무의 부과 및 그 면제와는 취지가 서로 다르고, 그 시기와 단계도 달리 하는 것으로서, 이에 따라 각각의 면제사유를 별도로 규정하고 있습니다.
즉, 「산지관리법」에서는 산지전용 허가 등을 받기 전 단계에서 향후 산지복구의무의 원활한 이행을 확보하기 위하여 미리 산지복구비를 예치하도록 규정하고(「산지관리법」 제38조제1항), 다만, 같은 법 시행령에서 산지전용면적이 기준면적보다 작거나, 국가나 지방자치단체 혹은 공공기관의 공익적 목적이 있는 경우 혹은 재해발생이나 경관유지에 큰 영향이 없거나 복구의 필요성이 크지 않은 경우 등(「산지관리법 시행령」 제46조제1항)과 같이 미리 복구비를 예치하지 않더라도 의무 이행 확보에 문제가 없는 경우 예외적으로 복구비 예치의무를 면제하고 있습니다.
이에 비해 산지복구 의무는 산지전용 허가 등을 받은 후 그 전용의 목적사업이 완료되거나 전용기간이 만료되는 등의 경우 실제로 산지 복구를 하도록 부과하는 것이고(「산지관리법」 제39조제1항), 복구의무 발생 당시의 복구 대상 지역 중에서 산림경영 등을 위하여 숲길로 활용 할 수 있는 산지 등에 해당하여 산림으로 다시 복구하게 하는 것이 불합리한 것으로 볼 수 있는 일정한 사유가 있는 경우에(「산지관리법 시행령」 제47조제1호부터 제6호까지) 복구의무 면제를 받으려는 자의 신청과 면제사유 확인과정을 거쳐서 비로소 사후적으로 그 복구의무를 면제할 수 있는 것으로서(「산지관리법 시행규칙」 제41조) 산지전용 허가 등 단계에서의 복구비 예치의무 면제와는 구분되는 것이며, 다만, 위와 같은 과정을 거쳐 산지복구의무 면제가 확정된 경우에는 산지전용 허가 등을 받기 위해 미리 예치하여 둔 복구비를 향후 계속해서 예치하여 둘 필요가 없으므로 예치된 복구비의 전부 또는 일부를 그 예치자에게 반환하도록 규정하고 있을 뿐입니다(「산지관리법」 제43조).
따라서, 산지전용허가·신고 당시 산지복구의무의 이행을 담보하기 위한 복구비 예치의무와 산지전용 허가기간 만료 등을 전제로 하는 산지복구의무의 부여 또는 면제는 별개의 절차이며, 산지복구의무 면제 사유가 있는 경우라고 하더라도 그것이 복구비 예치의무의 면제 사유에도 해당되는 것이 아닌 한 당연히 복구비 예치의무가 면제된다고 볼 수는 없을 것입니다.
한편, 산지복구의무 면제 사유가 있는 경우라면 복구의무를 전제로 복구비를 예치하게 할 필요가 없으므로 비록 복구비 예치의무 면제 사유에 해당하지 않더라도 복구비 예치의무를 면제할 수 있다는 견해가 있을 수 있습니다.
그러나, 산지의 형질변경과 입목의 벌채 또는 굴취를 수반하지 아니하는 가축의 방목, 매장 문화재 지표조사, 물건의 적치 등을 위한 산지의 일시 사용의 경우(「산지관리법 시행령」 제47조제4호)와 같이 산지복구의무가 면제되는 경우 중에서 산지전용 허가 등을 할 당시부터 미리 복구비 예치의무도 면제되는 것으로 보아야 할 경우에 대해서는 산지관리법에서 명문의 규정을 두고 있고, 산지복구의무의 실제 면제여부는 목적사업 완료 등에 따라 사후적으로 확정된다는 점에 비추어 볼 때 복구비 예치의무의 면제사유로 명시되지 않은 경우라면 비록 산지복구의무 면제사유가 있다고 하더라도 이는 이미 예치된 복구비를 반환 받을 수 있는 사유가 될 뿐, 복구비 예치의무가 면제된다고 볼 수 없으므로 그러한 견해는 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「산지관리법」상 산지복구의무 면제사유가 있는 경우, 「산지관리법」 제38조에 따른 복구비 예치의무를 면제할 수는 없다고 볼 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 산지전용 등의 목적사업에 관한 계획상 산지전용허가 당시에 이미 향후 「산지관리법 시행령」 제47조제3호 소정의 “지목변경을 목적으로 산지전용한 지역으로서 절토ㆍ성토 비탈면 등 복구할 대상지가 없는 경우”에 해당하게 되어 산지복구의무가 면제될 것이 명백하게 예상되는 경우에도 복구비를 의무적으로 예치하게 하고 사후적으로 그 복구비를 반환받도록 하는 것은 국민에게 불합리하고 과도한 부담일 수 있으므로 이런 경우를 복구비 예치의무의 면제사유로 규정하는 것에 대하여 입법 정책적인 검토를 할 필요가 있습니다.