법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데,1)1) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조
「한국마사회법」 제6조제2항에서는 농림축산식품부장관으로부터 승인을 받아야 하는 대상으로 장외발매소를 “설치”, “이전” 또는 “관람시설의 바닥면적을 확대하는 방법으로 변경”하려는 경우를 규정하고 있는바, 장외발매소를 더 이상 승인받은 사무의 처리를 위해 사용하지 않으려는 경우는 여기에서의 설치ㆍ이전이나 “변경”에 해당하지 않는 것이 문언상 명백합니다.
또한 2001년 12월 31일 법률 제6572호로 개정된 구 「한국마사회법」 제6조제2항(현행과 같음)에서는 2001년 1월 29일 대통령령 제17118호로 타법개정된 구 「한국마사회법 시행령」 제6조에서 규정하고 있던 장외발매소 설치근거를 법률로 옮겨 규정하면서 한국마사회의 자율성을 보장하기 위해 장외발매소의 변경·“폐쇄”를 농림축산식품부장관(당시 농림부장관을 말함)의 승인사항에서 제외하고 “설치·이전”만 승인사항으로 규정하였는바,2)2) 2001. 12. 31. 법률 제6572호로 일부개정되어 다음 해 4. 1. 시행된 「한국마사회법」 개정이유 및 2001. 12. 5. 의안번호 제161274호로 발의된 한국마사회법 일부개정법률안(대안) 참조
이러한 입법 연혁 및 취지를 고려하더라도 이 사안의 경우는 승인 대상에 해당하지 않는 것으로 보는 것이 타당합니다.
한편 경마는 사행산업으로서 원칙적으로 금지되는 것이나 「한국마사회법」 제2조의2 및 제48조 등에 따라 예외적으로 한국마사회에 독점적으로 허용되는 것이므로3)3) 법제처 2008. 12. 17. 회신 08-0328 해석례 및 헌법재판소 2009. 7. 30. 선고 2007헌가11 결정례 참조
경마사업의 중요성과 공공성을 감안하여 한국마사회의 적정한 운영을 위해 국가의 지도·감독이 요구되는바, 장외발매소를 폐쇄하려는 경우에는 매출액 총량, 여가선용 수요 등에 비추어 행정청으로부터 그 허용 여부를 다시 판단 받는 절차를 거치는 것이 필요하므로 같은 법 제44조제1항제2호에 따른 장외발매소 운영에 관한 농림축산식품부장관의 지도·감독 권한에 근거하여 이 사안의 경우도 같은 법 제6조제2항의 승인 대상에 포함되는 것으로 보아야 한다는 의견이 있습니다.
그러나 한국마사회는 「한국마사회법」에 의해 설립된 특수법인으로서 원칙적으로 같은 법의 규율 범위에서 그 경영의 자율성이 보장되고, 같은 법 제44조제1항은 한국마사회의 일부 업무에 대해 농림축산식품부장관이 지도·감독할 수 있는 일반적 근거규정을 마련한 것에 불과하고 특히 같은 항 제2호의 경우 장외발매소를 운영하는 경우 그 운영 등에 필요한 지도·감독을 할 수 있는 규정으로 보아야 하므로 해당 규정으로부터 바로 한국마사회에 승인받은 장외발매소의 운영을 계속 유지해야 하는 의무가 발생한다거나 해당 규정이 승인받기 전에는 한국마사회가 임의로 장외발매소를 폐쇄할 수 없도록 하는 제한의 근거규정이 될 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
※ 법령정비 권고의견
현재 「한국마사회법」 제44조에 따라 한국마사회의 장외발매소 운영에 관해 농림축산식품부장관이 한국마사회로 하여금 보고하게 하거나 소속 공무원으로 하여금 한국마사회의 업무상황 등을 검사하게 할 수 있으나 한국마사회가 장외발매소의 운영을 중단하거나 장외발매소를 폐쇄하려는 경우 이를 사전적으로 지도·감독할 수 있는 규정이 없는바, 한국마사회가 장외발매소의 운영을 중단하거나 장외발매소를 폐쇄하려는 경우에도 농림축산식품부장관이 지도·감독할 필요성이 있는지 여부에 대해 입법정책적으로 검토하여 필요하면 법령을 정비할 필요가 있습니다.
「한국마사회법」
제6조(마권의 발매 등) ① 마사회는 경마를 개최할 때에는 경마장 안에서 마권을 발매할 수 있다.
② 마사회는 경마장 외의 장소에 마권의 발매 등을 처리하기 위한 시설(이하 "장외발매소"라 한다)을 설치ㆍ이전 또는 변경(관람시설의 바닥면적을 확대하는 경우에 한정한다)하려면 농림축산식품부장관의 승인을 받아야 한다.
③ 제1항에 따른 마권의 단위투표금액(單位投票金額)ㆍ발매방법 및 제2항에 따른 장외발매소의 시설기준, 처리사무 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제44조(지도ㆍ감독) ① 농림축산식품부장관은 마사회의 업무 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항과 관련되는 업무에 대하여 지도ㆍ감독한다.
1. 경마의 시행과 말산업의 발전에 관한 사항
2. 경마장과 장외발매소 운영에 관한 사항
3. 특별적립금의 사용에 관한 사항
② 농림축산식품부장관은 필요하다고 인정할 때에는 마사회로 하여금 보고하게 하거나 소속 공무원으로 하여금 마사회의 사무소ㆍ경마장의 업무상황, 장부ㆍ서류, 그 밖에 필요한 물건의 검사를 하게 할 수 있다.
③ 제2항에 따라 검사를 하는 공무원은 그 권한을 표시하는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다.
「한국마사회법 시행령」
제7조(장외발매소의 시설기준 등) 법 제6조제2항에 따른 장외발매소의 시설기준과 처리사무는 다음 각 호와 같다.
1. 시설기준
가. 경주 실황의 방영에 필요한 시설
나. 마권의 발매 및 환급금 등의 지급에 필요한 시설
다. 마권의 발매금액 및 환급률 등을 표시할 수 있는 시설
2. 처리사무
가. 마권의 발매 및 환급금 등의 지급
나. 구매권의 발매 및 환급
<관계 법령>