「도시개발법」 제3조제1항에서는 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사 또는 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장은 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 「도시개발법」 제3조제5항에서는 같은 조 제1항에 따라 도시개발구역을 지정하거나 그 지정을 요청하는 경우 도시개발구역의 지정대상 지역 및 규모, 요청 절차, 제출 서류 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「도시개발법」 제3조제5항의 위임에 따라 「도시개발법 시행령」 제2조제1항에서는 「도시개발법」 제3조에 따라 도시개발구역으로 지정할 수 있는 대상 지역 및 규모는 같은 항 각 호와 같다고 규정하면서, 주거지역 및 상업지역에 대해서는 1만 제곱미터 이상으로(제1호가목), 공업지역에 대해서는 3만 제곱미터 이상으로(제1호나목), 자연녹지지역에 대해서는 1만 제곱미터 이상으로(제1호다목), 생산녹지지역(생산녹지지역이 도시개발구역 지정면적의 100분의 30 이하인 경우만 해당됨)에 대해서는 1만 제곱미터 이상으로(제1호라목) 각각 규정하고 있고, 같은 조 제3항제2호에서는 국토계획법 제51조에 따른 지구단위계획구역으로 지정된 지역으로서 지정권자가 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정하는 지역에 대해서는 「도시개발법 시행령」 제2조제1항 및 제2항에 따른 제한을 적용하지 아니한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 지정권자가 국토계획법 제51조에 따른 지구단위계획구역으로 지정된 지역으로서 생산녹지지역이 도시개발구역 지정면적의 100분의 30을 초과하는 지역을 도시개발구역으로 지정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「도시개발법 시행령」 제2조제1항에서는 도시개발구역으로 지정할 수 있는 대상 지역 및 규모에 대하여 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 국토계획법 제51조에 따른 지구단위계획구역으로 지정된 지역 등에 대해서는 「도시개발법 시행령」 제2조제1항에 따른 제한을 적용하지 아니한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서 지정권자가 국토계획법 제51조에 따른 지구단위계획구역으로 지정된 지역으로서 생산녹지지역이 도시개발구역 지정면적의 100분의 30을 초과하는 지역을 도시개발구역으로 지정할 수 있는지 여부는 「도시개발법 시행령」 제2조제3항에서 규정한 “같은 조 제1항에 따른 제한”이 무엇인지에 따라 달라진다고 할 것이므로, 「도시개발법 시행령」 제2조제3항이 같은 조 제1항에서 정하고 있는 도시개발구역 지정 요건 중 “면적”에 대한 제한만 적용하지 않으려는 것인지, 아니면 “용도지역과 면적”에 대한 제한을 모두 포괄하여 적용하지 않으려는 것인지를 살펴볼 필요가 있다고 할 것입니다.
그런데, 2003년 6월 30일 대통령령 제18045호로 개정되어 2003년 7월 1일 시행되기 전의 「도시개발법 시행령」 제2조제2항에서는 국토계획법 제51조에 따라 지구단위계획구역으로 지정된 지역으로서 지정권자가 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정하는 지역에 대하여는 “제1항의 규정에 의한 면적 이하인 경우에도 도시개발구역으로 지정할 수 있다”고 규정하고 있었는데, 2003년 6월 30일 대통령령 제18045호로 개정되어 2003년 7월 1일 시행된 「도시개발법 시행령」 제2조제2항에서 자연녹지지역 및 도시지역 외의 지역에서는 광역도시계획 또는 도시기본계획상 개발이 가능한 용도인 경우에만 도시개발구역을 지정할 수 있도록 하는 등의 내용을 신설함에 따라 종전의 「도시개발법 시행령」 제2조제2항을 같은 조 제3항으로 옮겨 규정하면서, “제1항의 규정에 의한 면적 이하인 경우에도 도시개발구역으로 지정할 수 있다”의 문언을 “제1항 및 제2항의 규정에 의한 제한을 적용하지 아니한다”로 변경하였는바, 이러한 입법 연혁에 비추어 보면, 「도시개발법 시행령」 제2조제3항의 원래 입법 취지는 지구단위계획구역으로 지정된 지역 등을 도시개발구역으로 지정하는 경우에는 같은 조 제1항에서 정하고 있는 도시개발구역 지정 요건 중 면적 요건에 대한 제한만을 적용하지 않도록 하려는 것이라고 보아야 할 것입니다.
그리고, 2005년 8월 5일 대통령령 제18995호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 「도시개발법 시행령」 제2조제1항제1호에서는 도시지역 중 생산녹지지역과 보전녹지지역은 도시개발구역으로 지정할 수 없도록 규정하고 있었는데, 생산녹지지역을 도시개발구역으로 지정하기 위해서는 생산녹지지역의 용도지역을 자연녹지지역 등으로 변경한 후에나 도시개발구역 지정이 가능하여 장기간이 소요되는 문제점을 개선하기 위하여 2005년 8월 5일 대통령령 제18995호로 개정되어 같은 날 시행된 「도시개발법 시행령」에서 생산녹지지역이 도시개발구역 지정면적의 30퍼센트 이하인 경우에 한정하여 그 용도지역을 자연녹지지역 등으로 변경하지 않고 바로 도시개발구역으로 지정할 수 있도록 하였는바(2005. 8. 5. 대통령령 제18995호 일부개정되어 같은 날 시행된 「도시개발법 시행령」 개정이유서 참조), 생산녹지지역에 대한 도시개발구역 지정 요건을 규정한 「도시개발법 시행령」 제2조제1항제1호라목이 국토계획법에 따른 지구단위계획구역으로 지정된 지역 등에 대해서는 같은 조 제1항에 따른 제한을 적용하지 않고 도시개발구역으로 지정할 수 있도록 규정한 「도시개발법 시행령」 제2조제3항보다 늦게 신설된 규정임을 고려할 때, 「도시개발법 시행령」 제2조제1항제1호라목에 따라 생산녹지지역에 대한 도시개발구역 지정이 가능해졌다고 하여, 지구단위계획구역으로 지정된 지역 등을 도시개발구역으로 지정하는 경우에 같은 조 제1항에서 정하고 있는 도시개발구역 지정 요건 중 면적 요건에 대한 제한만을 적용하지 않으려는 같은 조 제3항의 원래 입법 취지가 달라진다고 볼 수는 없다고 할 것이므로, 「도시개발법 시행령」 제2조제3항의 의미를 같은 조 제1항에 따른 용도지역에 대한 제한까지 적용하지 않는 것으로 확대하여 해석하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
또한, 국토계획법 제51조제1항에서는 같은 법 제37조에 따라 지정된 용도지구(제1호) 등의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획구역을 지정할 수 있도록 규정하고 있고, 국토계획법 제49조제1항에서는 지구단위계획은 해당 용도지역의 특성(제3호) 등을 고려하여 수립하도록 규정하고 있는바, 지구단위계획구역은 해당 용도지역의 지정 목적을 벗어나지 않는 범위에서 그 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위한 개발 또는 보존행위가 이루어져야 할 것인데, 만일 「도시개발법 시행령」 제2조제3항을 국토계획법에 따른 지구단위계획구역으로 지정된 지역 등에 대하여 같은 조 제1항에 따른 면적 제한 뿐만 아니라 용도지역에 대한 제한까지 적용하지 않는 것으로 해석한다면, 지구단위계획구역으로 지정된 지역이기만 하면 어떠한 용도지역이라도 그 용도지역의 본래 지정 목적과 상관없이 도시개발구역으로 지정하여 도시개발사업을 시행할 수 있게 된다고 할 것이므로, 이는 용도지역 구분을 통해 토지의 이용, 건축물의 용도 등을 제한함으로써 토지를 경제적·효율적으로 이용하려는 국토계획법령의 입법 취지 및 용도지역별로 도시개발구역을 지정할 수 있는 규모를 달리 정하고 있는 「도시개발법 시행령」 제2조제1항의 입법 취지를 무력화한다는 점에서 타당하지 않다고 할 것입니다.
아울러, 도시개발사업의 시행상 필요한 세부적인 사항을 정하고 있는 국토교통부 훈령 「도시개발업무지침」 1-2-3에서는 「도시개발법 시행령」 제2조에서 규정하고 있는 지역 외의 지역이나 보전용지가 개발구역에 불가피하게 포함되는 경우에는 도시·군관리계획의 변경을 선행하거나 병행하여 추진하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 지침 1-2-5에서는 국토계획법에 따라 지구단위계획구역으로 지정된 지역으로서 지정권자가 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정하는 지역인 경우에는 「도시개발법 시행령」 제2조제1항에서 정하는 면적 이하라도 도시개발구역으로 지정할 수 있다고 규정하면서(전단), 이 경우 국토계획법 제36조에 따른 용도지역간의 변경은 할 수 없다고 규정(후단)하고 있는바, 위 지침에 근거한 집행 관행을 고려할 때, 국토계획법 제51조에 따른 지구단위계획구역으로 지정된 지역으로서 생산녹지지역이 도시개발구역 지정면적의 100분의 30을 초과하는 지역을 도시개발구역으로 지정하려는 경우에는 도시개발구역 지정면적의 100분의 30을 초과하는 면적분의 생산녹지지역을 자연녹지지역 등으로 변경하는 도시·군관리계획의 결정을 먼저 하여야 한다고 보아야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지정권자는 국토계획법 제51조에 따른 지구단위계획구역으로 지정된 지역으로서 생산녹지지역이 도시개발구역 지정면적의 100분의 30을 초과하는 지역을 도시개발구역으로 지정할 수는 없다고 할 것입니다.