가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「제품안전기본법」 제3조제1호에서는 “제품”이란 소비자가 최종으로 사용하는 물품 또는 그 부분품이나 부속품을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제6조에서는 제품안전에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 같은 법이 정하는 바에 따른다고 규정하고 있으며, 같은 법 제21조제1항에서는 제품의 제조업자와 유통업자는 제품의 품질향상과 안전성 유지를 위해 산업통상자원부장관의 인가를 받아 한국제품안전협회를 설립할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 한국제품안전협회의 업무 중 하나로 “불법ㆍ불량제품의 조사”(제3호)를 규정하고 있습니다.
그리고, 「어린이제품 안전 특별법」(이하 “어린이제품법”이라 함) 제2조제1호 각 목 외의 부분 본문에서는 “어린이제품”이란 만 13세 이하의 어린이가 사용하거나 만 13세 이하의 어린이를 위하여 사용되는 물품 또는 그 부분품이나 부속품을 말한다고 규정하고 있고, 같은 호 각 목 외의 부분 단서에서는 「약사법」 제2조에 따른 의약품 및 의약외품(가목) 등에 해당하는 물품 또는 그 부분품이나 부속품은 “어린이제품”에서 제외한다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 한국제품안전협회가 조사대상자의 동의 또는 협조를 받아 어린이제품 중 불법ㆍ불량제품에 대해 조사하고 그 결과를 관할 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)에게 통보할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「제품안전기본법」 제21조제3항제3호 및 같은 법 시행령 제23조에 따른 한국제품안전협회의 “불법ㆍ불량제품의 조사”는 조사대상자의 동의 또는 협조를 전제로 하는 민간기관의 임의조사로서, 한국제품안전협회는 조사대상자의 동의 또는 협조를 받아 불법ㆍ불량제품에 대해 조사하고 그 결과를 관련 행정기관에 통보할 수 있다고 할 것인바(법제처 2016. 8. 11. 회신 16-0167 해석례 참조), 이러한 한국제품안전협회의 불법ㆍ불량제품에 대한 조사 및 그 결과통보의 범위에 불법ㆍ불량 어린이제품도 포함될 수 있는지를 살펴볼 필요가 있습니다.
그런데, “불법”이란 법에 어긋남을, “불량”이란 물건 따위의 품질이나 상태가 나쁨을 각각 뜻하므로(국립국어원 표준국어대사전 참조), “불법ㆍ불량제품”은 널리 제품에 관련된 법령을 위반하여 제조ㆍ수입된 제품이나 품질 또는 상태가 나쁜 제품을 의미한다고 할 것이고, 「제품안전기본법」 제3조제1호에 따른 “제품”의 범위에는 어린이제품법 제2조제1호에 따른 “어린이제품”이 포함된다고 할 것이므로, 「제품안전기본법」에 따라 한국제품안전협회가 조사할 수 있는 “불법ㆍ불량제품”의 범위에는 어린이제품법을 위반하여 제조ㆍ수입된 어린이제품이나 품질 또는 상태가 나쁜 어린이제품이 포함된다고 할 것입니다.
그리고, 「제품안전기본법」 제6조에서는 “제품안전에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다”라고 규정하고 있는바, 「제품안전기본법」은 어린이제품을 포함한 모든 제품의 안전에 관한 일반법으로서, 특별히 다른 법률에서 그 적용을 배제하는 취지의 규정을 두고 있지 않은 이상 모든 제품에 대해 일반적으로 적용된다고 할 것인데, 어린이제품법은 어린이가 사용하는 제품의 안전 확보를 보다 강화하기 위한 특별법으로서, 같은 법에서는 어린이제품에 대한 안전성조사에 관하여 「제품안전기본법」에 따른 안전성조사와는 다른 별도의 특칙을 마련하고(제6조), 어린이제품에 대하여 「제품안전기본법」에는 없는 안전인증 제도를 도입하는 등(제17조) 불법ㆍ불량 어린이제품 등으로부터 어린이를 보호하기 위한 여러 조치들을 따로 마련해 놓고 있을 뿐, 한국제품안전협회의 불법ㆍ불량제품 조사에 관한 규정의 적용을 배제하는 취지의 규정은 두고 있지 않습니다.
더욱이, 불법ㆍ불량 어린이제품의 경우 어린이의 생명과 건강에 미치는 영향력이 중대하기 때문에 민간기관에 의한 공공감시 기능의 확대를 통해 불법ㆍ불량 어린이제품의 관리ㆍ감독에 있어서의 행정력의 공백을 보완할 필요성이 큰 반면, 한국제품안전협회의 불법ㆍ불량제품 조사는 앞서 본 바와 같이 조사대상자의 동의 또는 협조를 전제로 하는 임의조사로서 조사대상자의 권리침해가 문제되지 않는 점을 고려하면, 한국제품안전협회가 어린이제품에 대해 불법ㆍ불량 여부를 조사하고 그 결과를 관련 행정기관에 통보할 수 없다고 할 이유가 없다고 할 것입니다.
한편, 시ㆍ도지사가 한국제품안전협회로부터 불법ㆍ불량 어린이제품에 대한 조사결과를 통보받고 관련 법령에 따라 행정처분을 하려면 우선 그 조사결과의 진위 여부 등을 확인할 필요가 있는데, 어린이제품법에서는 산업통상자원부장관의 검사 등 권한(제7조)에 대해서만 규정하고 있을 뿐 시ㆍ도지사의 검사 등 권한에 대해서는 규정하고 있지 않으므로, 한국제품안전협회의 시ㆍ도지사에 대한 조사결과 통보 및 처리 요청을 허용할 경우 사실상 시ㆍ도지사가 하기 어려운 행정처분을 강요하는 결과를 초래할 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 시ㆍ도지사는 행정처분을 하려는 경우 「행정절차법」 제22조에 따라 청문을 하거나 당사자에게 의견제출의 기회를 부여해야 하는바, 그 과정에서 같은 법 제27조, 제31조 및 제33조 등에 따라 당사자나 참고인 등의 진술을 청취하고 증거조사를 실시하는 등의 방법으로 한국제품안전협회 조사결과의 진위 여부를 확인할 수 있다고 할 것이고, 시ㆍ도지사가 한국제품안전협회로부터 통보받은 조사결과에 구속되어 반드시 그에 따라 행정처분을 해야만 하는 것은 아니라고 할 것이므로, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 한국제품안전협회는 조사대상자의 동의 또는 협조를 받아 어린이제품 중 불법ㆍ불량제품에 대해 조사하고 그 결과를 관할 시ㆍ도지사에게 통보할 수 있다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 국가기술표준원이 한국제품안전협회가 조사대상자의 동의 또는 협조를 받아 실시한 어린이제품 중 불법ㆍ불량제품에 대한 조사결과를 해당 협회로부터 제공받아 추가 자체조사 없이 이를 그대로 관할 시ㆍ도지사에게 통보할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 한국제품안전협회는 조사대상자의 동의 또는 협조를 받아 불법ㆍ불량 어린이제품에 대해 조사하고 그 결과를 관할 시ㆍ도지사에게 통보할 수 있다고 할 것인바, 한국제품안전협회가 직접 그 조사결과를 관할 시ㆍ도지사에게 통보하는 것과 국가기술표준원을 통해 통보하는 것 간에 그 효력상 차이가 있다고 볼 이유는 없다고 할 것입니다.
그리고, 「행정절차법」 제6조에서는 행정청은 그 관할에 속하지 아니하는 사안을 접수하였거나 이송받은 경우 지체 없이 이를 관할 행정청에 이송하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제7조에서는 행정청은 행정의 원활한 수행을 위하여 서로 협조하여야 한다고 규정하고 있는바, 산업통상자원부 소속기관인 국가기술표준원이 한국제품안전협회로부터 불법ㆍ불량 어린이제품에 대한 조사 관련 서류를 받아서 이를 검토한 결과, 조사대상자가 위반사실을 자인하고 있고 증거사진 등으로 조사결과의 진정성이 인정되어 추가 자체조사가 필요 없다고 판단되는 경우로서 그 내용이 어린이제품법 제34조에 따라 시ㆍ도지사가 판매중지 명령 등을 할 사안이라고 판단되었다면, 그 조사결과를 관할 시ㆍ도지사에게 통보하면서 그에 따른 처리를 요청하는 것은 국가기술표준원의 정당한 업무범위에 해당한다고 할 것입니다.
한편, 시ㆍ도지사가 국가기술표준원으로부터 한국제품안전협회가 실시한 불법ㆍ불량 어린이제품에 대한 조사결과를 통보받고 관련 법률에 따라 행정처분을 하려면 우선 그 조사결과의 진위 여부 등을 확인할 필요가 있는데, 어린이제품법에서는 산업통상자원부장관의 검사 등 권한(제7조)에 대해서만 규정하고 있을 뿐 시ㆍ도지사의 검사 등 권한에 대해서는 규정하고 있지 않으므로, 국가기술표준원의 시ㆍ도지사에 대한 한국제품안전협회 조사결과의 통보 및 처리 요청을 허용할 경우 사실상 시ㆍ도지사가 하기 어려운 행정처분을 강요하는 결과를 초래할 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 시ㆍ도지사는 행정처분을 하려는 경우 「행정절차법」 제22조에 따라 청문을 하거나 당사자에게 의견제출의 기회를 부여해야 하는바, 그 과정에서 같은 법 제27조, 제31조 및 제33조 등에 따라 당사자나 참고인 등의 진술을 청취하고 증거조사를 실시하는 등의 방법으로 국가기술표준원으로부터 통보받은 한국제품안전협회의 조사결과의 진위 여부를 확인할 수 있다고 할 것이고, 나아가 어린이제품법 제34조에 따른 판매중지 명령 등 행정처분 권한은 전적으로 시ㆍ도지사에게 있는바, 시ㆍ도지사는 국가기술표준원으로부터 통보받은 내용과 청문 절차 등을 통해 확인된 사실 등을 기초로 행정처분 여부 및 정도를 결정하면 되고 국가기술표준원의 요청에 구속되어 반드시 그에 따라 행정처분을 해야만 하는 것은 아니라고 할 것이므로, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국가기술표준원은 한국제품안전협회가 조사대상자의 동의 또는 협조를 받아 실시한 어린이제품 중 불법ㆍ불량제품에 대한 조사결과를 해당 협회로부터 제공받아 추가 자체조사 없이 이를 그대로 관할 시ㆍ도지사에게 통보할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 「어린이제품 안전 특별법」 제7조에서는 검사 등 권한을 산업통상자원부장관에게 인정하고 있고, 같은 법 시행령 제18조제1항에서는 해당 권한을 국가기술표준원장에게만 위임하고 있기 때문에, 시ㆍ도지사가 한국제품안전협회의 불법ㆍ불량 어린이제품에 대한 조사결과를 통보받고 같은 법에 따라 행정처분을 하려는 경우 그 조사결과의 진위 여부를 직접 확인하기 곤란하다는 문제가 있어, 국가기술표준원이 한국제품안전협회의 조사결과를 시ㆍ도지사에게 통보하기 전에 자체 추가조사를 실시하여 그 진위 여부를 명확히 해야만 하는지에 관하여 해석상 의문이 제기되고 있으므로, 같은 법 시행령 제18조를 개정하여 같은 법 제7조에 따른 검사 등 권한을 시ㆍ도지사에게도 위임하는 등 법령을 정비할 필요가 있다고 할 것입니다.