「관광진흥법」 제52조제1항에서는 문화체육관광부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장의 신청에 의하여 시·도지사가 관광지등을 지정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제54조제1항 단서에서는 관광단지를 개발하려는 공공기관 등 문화체육관광부령으로 정하는 공공법인 또는 민간개발자는 조성계획을 작성하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사의 승인을 받을 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 「관광진흥법 시행령」 제46조제1항 본문에서는 관광지등 조성계획의 승인을 받으려는 자는 문화체육관광부령으로 정하는 내용을 포함하는 관광시설계획서ㆍ투자계획서 및 관광지등 관리계획서(제1호), 지번ㆍ지목ㆍ지적ㆍ소유자 및 시설별 면적이 표시된 토지조서(제2호), 민간개발자가 개발하는 경우에는 해당 토지의 소유권 또는 사용권을 증명할 수 있는 서류(제4호 본문) 등의 서류를 첨부하여 조성계획의 승인을 신청하여야 한다고 규정하고 있고, 「관광진흥법」 제55조제2항에서는 사업시행자가 관광지등의 개발 촉진을 위하여 조성계획의 승인 전에 시ㆍ도지사의 승인을 받아 그 조성사업에 필요한 토지를 매입한 경우에는 사업시행자로서 토지를 매입한 것으로 본다고 규정하고 있는바,
이 사안은 민간개발자가 조성사업을 하기 위하여 「관광진흥법」 제55조제2항에 따른 토지 매입 승인을 신청하는 경우, 시·도지사는 같은 법 제54조제1항 단서에 따라 민간개발자가 관광단지 조성계획 승인을 신청하기 전에도 토지 매입 승인을 할 수 있는지, 아니면 관광단지 조성계획 승인 신청 이후에만 토지 매입 승인을 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「관광진흥법」 제55조제2항에서는 조성계획의 승인 전이라 하더라도 사업시행자가 시·도지사의 승인을 받아 그 조성사업에 필요한 토지를 매입할 수 있도록 하면서 시·도지사가 어느 시점부터 토지 매입 승인을 할 수 있는지(始期) 등에 대하여는 아무런 제한을 두고 있지 않은바, 명문의 제한 규정도 없이 민간개발자의 조성계획 승인 신청 이후에만 토지 매입 승인이 가능하다고 제한하여 해석할 수는 없을 것입니다.
그리고, 「관광진흥법」 제55조제2항에 따른 토지 매입 승인 규정은 관광단지 지정 이후 조성계획수립 시까지 상당 시간이 소요되면서 지가 상승, 투자비 과다 소요 등을 초래하여 사업이 지연되고, 조성계획승인 전에 토지를 매입하는 경우에는 사업시행자로 인정받지 못하여 등록세 및 취득세 감면 혜택을 받지 못하는 등의 문제를 해소하기 위한 것으로서 관광단지개발사업을 원활하게 추진하고 그 사업비를 절감할 수 있도록 하기 위한 취지의 규정이라고 할 것인바(1993. 12. 27. 법률 제4645호로 개정되어 1994. 6. 28. 시행된 「관광진흥법」 국회 심사보고서 참조), 토지 매입 승인 규정이 신설될 당시 관광단지 지정 이후 조성계획 수립될 때까지 평균 2년 정도의 기간이 소요되는 것을 고려하여 입법이 이루어졌고, 「관광진흥법」 제56조제1항에서도 관광단지 등 지정 고시일부터 2년 이내에 조성계획의 승인신청이 없으면 그 고시일부터 2년이 지난 다음 날에 그 관광지등 지정은 효력을 상실하도록 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 조성계획 승인 신청이라는 특정 시점 이후로 민간개발자 등의 토지 매입 승인 신청이나 이에 대한 승인 시기가 제한된다고 보는 것은 조성계획 승인 전에 토지 매입을 허용한 「관광진흥법」 제55조제2항의 입법 취지에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
아울러, 민간개발자는 원칙적으로 관광단지 전체에 대한 토지의 소유권과 사용권을 확보하여 조성계획승인 신청을 하여야 하지만(법제처 2016. 6. 13. 회신 16-0166 해석례 참조), 「관광진흥법 시행령」 제46조제1항제4호 단서에서는 민간개발자가 개발하는 경우로서 해당 토지 중 사유지의 3분의 2 이상을 취득한 경우에는 취득한 토지에 대한 소유권을 증명할 수 있는 서류를 제출하게 하는 등 예외 규정을 두고 있는 점을 고려해 볼 때, 「관광진흥법」 제55조제2항에 따른 토지 매입 승인 시점이 조성계획 승인 신청 이후로 제한된다고 해석할 경우 민간개발자가 조성계획 승인 신청 시 이미 사용권을 확보한 토지에 대하여 소유권을 확보하도록 하는 것 등으로 그 승인 대상이 축소되는 결과가 초래되어 「관광진흥법」 제55조제2항에 따라 조성계획 승인 전에 토지 매입을 허용할 실효성이 크게 낮아진다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.
한편, 「관광진흥법」 제55조제2항에서 사업시행자가 시·도지사로부터 토지 매입 승인을 받을 수 있도록 규정하고 있고, 민간개발자가 조성계획 승인을 받는 경우 그 조성계획과 조성사업은 민간개발자가 조성계획 승인 신청을 하는 경우에 실체가 존재하게 되는 점 등을 고려할 때 민간개발자가 조성계획 신청을 한 이후에만 시·도지사가 「관광진흥법」 제55조제2항에 따른 토지 매입 승인을 할 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 「관광진흥법」 제55조제2항에서 토지 매입 승인을 받을 수 있는 자를 “사업시행자”로 규정하고 있으나, 그 실질적인 의미는 관광단지를 개발하려는 자로서 조성계획 승인을 받아 사업시행자가 되려는 자라고 보는 것이 해당 규정의 취지와 「관광진흥법」의 체계에 부합하는 해석이라고 할 것이고, 조성계획 승인 신청이 이루어지고 난 이후에만 토지 매입 승인과 관련한 행정청의 검토가 가능하다고 볼만한 근거는 없다고 할 것이므로 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 민간개발자가 조성사업을 하기 위하여 「관광진흥법」 제55조제2항에 따른 토지 매입 승인을 신청하는 경우, 시·도지사는 같은 법 제54조제1항 단서에 따라 민간개발자가 관광단지 조성계획 승인을 신청하기 전에도 토지 매입 승인을 할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항
「관광진흥법」 제55조제2항에서는 조성계획의 승인을 받은 자를 약칭하고 있는 “사업시행자”가 토지 매입 승인을 받도록 규정하고 있어 토지 매입 승인을 받을 수 있는 자 등에 대한 해석상의 혼란이 있고, 토지 매입 승인을 받기 위하여 제출하여야 하는 서류 등이 별도로 규정되어 있지 아니하여 집행상의 혼란이 있을 수 있는바, 해당 규정에 따른 토지 매입 승인과 관련한 절차, 제출서류, 대상 등을 명확히 규정할 필요가 있습니다.