「식품위생법」 제37조제4항 전단에서는 대통령령으로 정하는 영업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업 종류별 또는 영업소별로 식품의약품안전처장 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제42조제1항 각 호 외의 부분에서는 「식품위생법」 제37조제4항 전단에 따라 영업신고를 하려는 자는 영업에 필요한 시설을 갖춘 후 영업신고서에 같은 항 각 호의 서류를 첨부하여 신고관청에 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 항 제10호에서는 제출 서류의 하나로 「국유재산법 시행규칙」 제14조제3항에 따른 국유재산 사용허가서를 규정하면서, 국유철도의 정거장시설에서 「식품위생법 시행령」 제21조제2호의 즉석판매제조ㆍ가공업의 영업, 같은 조 제5호의 식품소분ㆍ판매업의 영업, 같은 조 제8호가목의 휴게음식점영업, 같은 호 나목의 일반음식점영업 또는 같은 호 바목의 제과점영업을 하려는 경우 및 군사시설에서 「식품위생법 시행령」 제21조제8호나목의 일반음식점영업을 하려는 경우만 해당한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「식품위생법 시행규칙」 제42조제2항 각 호 외의 부분 본문에서는 같은 조 제1항에 따라 신고서를 제출받은 신고관청은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 같은 항 각 호의 서류를 확인하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 제1호에서는 토지이용계획확인서를, 같은 항 제2호에서는 건축물대장을 각각 규정하고 있는바,
이 사안은 군사시설에서 일반음식점영업을 하려는 자가 「식품위생법 시행규칙」 제42조제1항제10호에 따른 국유재산사용허가서를 영업신고서에 첨부하여 신고관청에 제출한 경우에도 신고관청은 같은 조제2항제1호 및 제2호에 따른 토지이용계획확인서 및 건축물대장을 확인하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것이 원칙이라 할 것인바, 「식품위생법 시행규칙」 제42조제2항에서는 같은 조 제1항에 따라 신고서를 제출받은 신고관청은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 같은 항 각 호의 서류를 확인하여야 한다고 규정하고 있을 뿐, 같은 항 제1호의 토지이용계획확인서와 같은 항 제2호의 건축물대장에 대하여 달리 그 적용 범위를 제한하는 규정이 없고, 같은 항 제3호부터 제5호까지의 규정에서는 그 적용범위를 일정한 경우로 한정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 토지이용계획확인서와 건축물대장은 군사시설에서 일반음식점영업을 하기 위하여 영업신고서에 국유재산허가서를 첨부하여 제출한 경우에도 신고관청에서 확인하여야 서류에 해당하는 것이 분명하다고 할 것입니다.
그리고, 「식품위생법 시행규칙」에 따른 영업신고서(별지 제37호 서식)의 “유의 사항” 제3호에서는 영업신고를 하려는 자는 해당 영업신고와 관련된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 등의 법령에 위반되거나 저촉되는지 여부를 검토하여야 한다고 규정하고 있는바, 영업신고를 하려는 자는 식품접객업인 일반음식점영업 등을 하기 위해서는 해당 식품접객업의 영업장이 설치될 건물이 「건축법」상 적법한 건축물이어야 하고, 국토계획법 등에 따른 토지이용제한에 적합하여야 한다는 등의 사항을 확인하여야 하며, 이에 더하여 신고관청으로 하여금 토지이용계획확인서와 건축물대장을 확인하도록 함으로써 관련 법령에서 규정하고 있는 토지의 이용행위 제한 등이 있는지, 「건축법」상 적법한 건축물인지, 건축물의 용도에 적합한 것인지 등을 확인하도록 하고 있다고 할 것입니다. 더욱이, 국유재산사용 허가서에는 사용목적과 사용료 납부 등의 내용이 적혀 있을 뿐 해당 국유재산에 대한 관련 법령상 토지의 이용제한, 적법한 건축물인지 등의 내용을 일반음식점 영업신고를 받는 신고관청이 직접적으로 확인할 수는 없다고 할 것이므로 국유재산사용허가서가 토지이용계획확인서와 건축물대장 등을 완전히 대체할 수 있다고 보기도 어렵습니다. 그렇다면, 군사시설 등에서 영업신고를 하려는 경우에도 신고관청이 토지이용계획확인원 등을 확인할 필요성이 있다고 할 것입니다.
또한, 「식품위생법 시행규칙」의 입법연혁을 살펴보면, 구 「식품위생법 시행규칙」(1998년 10월 19일 보건복지부령 제83호로 일부개정된 것) 제27조제3항에서는 신고관청이 도시계획 및 건축물의 용도에 관한 사항을 내부적으로 확인할 수 없는 경우에는 영업신고서에 첨부하여야 하는 같은 조 제1항 각 호의 서류 외에 도시계획관계확인서 및 건축물관리대장등본을 제출하게 할 수 있되(본문), 국유철도의 정거장 시설에서 식품소분·판매업의 영업을 하고자 하는 경우에는 도시계획관계확인서 및 건축물관리대장등본에 갈음하여 국유재산사용·수익허가서를 제출하게 할 수 있다(단서)고 규정되었으나, 2009년 6월 12일 보건복지가족부령 제132호로 「식품위생법 시행규칙」이 전부개정되면서 제42조제1항제10호에 종전의 국유철도 정거장 시설에서 식품소분·판매업의 영업을 하는 경우 등 뿐만 아니라 군사시설에서 「식품위생법 시행령」 제21조제8호나목의 일반음식점영업을 하려는 경우까지 포함하여 국유재산 사용ㆍ수익허가서를 영업신고서 제출 시 첨부하여야 하는 서류로 규정하는 내용이 신설되었고, 이와 함께 같은 조 제1항 후단에 이 경우 신고를 받은 신고관청의 담당 공무원은 「전자정부법」 제21조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 토지이용계획확인원 및 건축물대장을 확인하여야 한다는 규정이 신설되었으며, 국유철도의 정거장 시설에서 일반음식점영업 등을 하는 경우 토지이용계획확인서 및 건축물관리대장등본에 갈음하여 국유재산사용·수익허가서를 제출할 수 있도록 하는 내용이 삭제되었습니다(보건복지가족부령 제132호로 식품위생법 시행규칙이 전부개정되기 전 제27조제4항 단서).
이러한 입법연혁에 비추어 보면, 행정정보의 공동이용을 통하여 토지이용계획확인원 및 건축물대장이 확인이 가능해짐에 따라 신고관청으로 하여금 이를 행정정보 공동이용을 통해서 직접 확인하도록 하되 종전에 토지이용계획확인서 및 건축물관리대장등본을 갈음하여 제출할 수 있었던 국유재산사용·수익허가서를 첨부서류에서 제외한 것이라고 할 것이고, 군사시설에서 일반음식점영업을 하려는 경우 국유재산사용허가서를 제출하도록 하는 것은 군사시설의 특수성 등으로 인하여 일반적으로 일반음식점영업이 허용된다고 보기는 어려우므로 국유재산 사용허가권자인 중앙관서의 장이 일정한 경우 군사시설 등에서 일반음식점영업을 허용한다는 것을 전제로 일반음식점영업을 신고받은 신고관청에서 이를 확인하기 위한 목적에서 제출하도록 하고 있는 것으로 보아야 할 것입니다.
한편, 「식품위생법 시행규칙」 제42조제1항제10호에서 군사시설에서 일반음식점영업을 하려는 경우 「국유재산법 시행규칙」 제16조제3항에 따른 국유재산 사용·수익허가서를 제출하도록 하고 있는 것은 일정한 경우 군사시설에서 일반음식점 영업이 가능하고, 국유재산 사용허가권자인 중앙관서의 장은 해당 일반음식점 영업신고와 관련된 국토계획법, 「건축법」 등의 법령에 위반되거나 저촉되는지 여부를 국유재산사용허가를 할 때 검토하였으므로, 이를 존중하여 일반음식점 영업을 하려는 자로 하여금 관련 제출서류를 국유재산사용허가서로 대체하여 제출하도록 한 것이므로 신고관청에서 토지이용계획확인서 등을 별도로 확인하여야 하는 것은 아니라는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 국유재산사용허가서로는 토지이용계획확인서와 건축물관리대장상의 위법 여부 등을 확인할 수 없는바, 군사시설에서 일반음식점영업을 하려는 경우 국유재산사용허가서가 제출되었다는 이유만으로 신고관청이 토지이용계획확인서 등을 별도로 확인하지 않아도 된다고 볼 수는 없다고 할 것이므로 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 군사시설 내의 일반음식점이 군사시설의 부수시설 또는 부속건축물에 해당하여 국토계획법령이나 건축법령 등에 따라 허용되는지 여부는 별론으로 하고, 군사시설에서 일반음식점영업을 하려는 자가 「식품위생법 시행규칙」 제42조제1항제10호에 따른 국유재산사용허가서를 영업신고서에 첨부하여 신고관청에 제출한 경우에도 신고관청은 같은 조 제2항제1호 및 제2호에 따른 토지이용계획확인서 및 건축물대장을 확인하여야 한다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 「식품위생법 시행규칙」 제42조제2항 제1호 및 제2호에서는 신고관청이 토지이용계획확인서와 건축물관리대장을 확인하여야 한다고 규정하고 있을 뿐이어서, 신고관청이 이를 확인하여야 하는 일반적인 의무가 있다고 볼 수 있는바, 이에 대해 정책적으로 검토하여 국유재산사용허가서 등 특정한 서류를 토지이용계획확인서와 건축물관리대장으로 갈음할 수 있도록 할 필요가 있다면 신고관청이 확인하여야 하는 토지이용계획확인서와 건축물관리대장의 적용 대상에서 제외하는 등 해당 규정을 명확히 정비할 필요가 있습니다.