가. 질의 가에 대해
여객자동차법령에서는 주사무소의 의미에 대해 별도의 규정을 두고 있지 않으므로, 이러한 경우 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적․논리적 해석방법을 추가적으로 동원해야 할 것입니다.5)5) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조
먼저 “주사무소”란 영업의 중심이 되는 주된 사무소를 의미하고, “주된”, “중심”이라는 용어는 일반적으로 “사물이나 행동에서 매우 중요하고 기본이 되는 부분”6)6) 국립국어원 표준국어대사전 참조
을 말하는바, 주사무소는 영업활동에서 매우 중요하고 기본이 된다고 판단되는 하나의 사무소라는 것이 통상적인 용어의 의미입니다.
또한 「여객자동차 운수사업법 시행규칙」(이하 “여객자동차법 시행규칙”이라 함) 제3조제1항 본문에서는 “여객자동차 운수사업의 관할관청”은 “주사무소의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사”로 규정하고 있으므로, 같은 규칙 제22조제1항 및 제24조제1항에 따라 전세버스운송사업 등록신청을 받고, 등록요건을 갖추었는지를 확인하며, 시설 등의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사에게 시설 등의 확인을 요청할 수 있는 “관할관청”은 “주사무소의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사”라고 보아야 하는바, 전세버스운송사업자의 등록 신청 시에 두 개 이상의 주사무소를 적는 것이 허용되는 경우 전세버스운송사업 등록업무의 관할관청이 불분명해지고 행정상의 혼란을 초래할 우려가 있다는 점에 비추어 볼 때, 여객자동차법령에서는 전세버스운송사업자가 하나의 주사무소만 두는 것을 예정하고 있다고 보아야 합니다.
더욱이 여객자동차법 시행규칙 제35조제4항에서는 전세버스운송사업의 등록차량 일부는 “동일한 시ㆍ도 내에 주사무소”가 있는 다른 전세버스운송사업자에게만 양도가 가능하도록 규정하고 있는데, 이는 전세버스운송사업자가 다른 시․도를 주사무소로 하는 전세버스운송사업자의 명의로 된 차량(이하 “지입차량”이라 함)을 운영하는 행위에 대한 행정처분을 피하기 위해 다른 시ㆍ도 사업자에게 차량을 일부 양도하는 행태를 방지하려는 취지7)7) 2014. 7. 29. 국토교통부령 제118호로 개정된 여객자동차법 시행규칙 조문별제개정이유서 참조
의 규정인바, 만약 주사무소를 두 개 이상 둘 수 있다고 본다면, 지입차량 명의자로부터 해당 차량을 양수받으려는 목적으로 다른 시․도에 추가로 “주사무소”를 둠으로써 지입차량 운영에 대한 행정처분을 피하는 것이 가능하게 되어 해당 규정의 입법취지에 반하는 결과를 초래하므로 이러한 해석은 타당하지 않습니다.
아울러 「법인세법」 제9조제1항에서는 “내국법인의 법인세 납세지는 그 법인의 등기부에 따른 본점이나 주사무소의 소재지로 한다”고 규정하고 있고, 「부가가치세법」 제8조제3항에서는 “사업장이 둘 이상인 사업자는 사업자 단위로 해당 사업자의 본점 또는 주사무소 관할 세무서장에게 사업자등록을 신청할 수 있다”고 규정하고 있는 등 각 세법에서는 하나의 주사무소를 전제로 한 규정들을 두고 있는바, 이러한 관련 법령의 체계에 비추어 볼 때, “주사무소”는 한 곳으로 보는 것이 합리적이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 경우 사업계획서에 “주사무소”를 두 개 이상 적어 등록할 수 없습니다.
※ 법령정비 권고사항
여객자동차법 시행규칙 제22조제1항에 따라 여객자동차운송사업의 등록을 관할하는 관청이 “주사무소의 소재지”를 관할하는 시ㆍ도지사라는 점을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
나. 질의 나에 대해
전세버스운송사업의 양도ㆍ양수는 양도하려는 전세버스운송사업이 이미 등록기준에 합치하고 있는 상태에서 적법한 사업의 양도가 있었음을 전제로 양수한 자가 양도한 자의 지위를 승계하여 적법하게 양도받은 사업을 할 수 있도록 하려는 것8)8) 대법원 1993. 6. 8. 선고 91누11544 판결례, 법제처 2017. 7. 19. 회신 17-0231 해석례 및 법제처 2019. 5. 29. 회신 19-0142 해석례 등 참조
으로, 여객자동차법 제14조제9항에 따라 전세버스운송사업자가 양도한 자의 지위를 승계한다는 것은 양도한 자의 전세버스운송사업 등록 등에 기인한 권리ㆍ의무를 승계한다는 의미라고 할 것이고, 그 밖에 전세버스운송사업자가 다른 전세버스운송사업을 양도․양수하는 경우를 제한하는 명문의 규정도 없으므로, 전세버스운송사업자가 이미 운영하고 있던 기존 사업과 지위승계에 따라 운영이 가능해진 양수한 사업은 각각 별개의 사업으로 보아야 합니다.
또한 여객자동차법 제4조제2항에서 면허나 등록을 하려는 경우에는 “여객자동차운송사업의 종류별”로 노선이나 사업구역을 정하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 별지 제1호서식 및 제9호서식에서는 “여객자동차운송사업”의 등록을 예정하고 있는 등 여객자동차운송사업의 등록은 “사업자별”이 아닌 “사업별” 등록이라는 점에 비추어 볼 때, 하나의 사업자가 수 개의 여객자동차운송사업을 경영할 수 있다고 해석하는 것이 여객자동차법령의 체계에 부합합니다.
아울러 여객자동차법 제14조제4항에서는 운송사업자인 법인이 합병하려는 경우의 절차 등을 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수에 관한 규정과 구분하여 규정하면서, 같은 항의 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제36조제2호에서는 “합병으로 신설되거나 합병 후 존속하는 법인”을 전제로 하는 서류를 규정하고 있는바, 만약 전세버스운송사업자가 다른 전세버스운송사업자의 사업을 양수하더라도 반드시 각 사업을 합쳐서 경영해야 한다면, “운송사업을 합병”하는 것과 “운송사업을 양도ㆍ양수”하는 것을 구별하여 규정한 것이 무의미해진다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
한편 여객자동차법 시행령 제3조제2호가목에서는 “전세버스운송사업”을 운행계통을 정하지 않고 “전국을 사업구역”으로 정하여 1개의 운송계약에 따라 여객을 운송하는 사업으로 규정하고 있으므로, 사업구역이 특정되는 다른 운송사업과 달리 전세버스운송사업자의 경우에는 전국을 사업구역으로 하고 있는 두 전세버스운송사업을 동시에 할 수 없다는 의견이 있으나, 전세버스운송사업자가 사업의 양수 등을 통해 두 전세버스운송사업을 동시에 할 수 없도록 할 필요가 있다면 이를 입법적으로 제한하는 것은 별론으로 하고, 여객자동차법령에서 이와 관련한 별도의 제한 규정이 없는 이상 전세버스운송사업의 사업구역이 “전국”이라는 이유만으로 전세버스운송사업자가 “기존 사업”과 “양수한 사업”을 하나로 합쳐서만 경영해야 한다고 보기는 어렵다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우 전세버스운송사업자가 기존 사업과 양수한 사업을 별개로 영위할 수 있습니다.
<관계 법령>
여객자동차 운수사업법
제4조(면허 등) ① 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 면허를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)의 면허를 받거나 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다.
② ～ ⑤ (생 략)
제14조(사업의 양도ㆍ양수 등) ① 여객자동차운송사업을 양도ㆍ양수하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업의 질서를 확립하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 양도ㆍ양수의 지역적 범위를 한정할 수 있다.
② ∼ ⑧ (생 략)
⑨ 제1항, 제2항 및 제4항에 따른 신고를 하거나 인가를 받은 경우 여객자동차운송사업을 양수한 자는 여객자동차운송사업을 양도한 자의 운송사업자로서의 지위를 승계하며, 합병에 따라 설립되거나 존속되는 법인은 합병에 따라 소멸되는 법인의 운송사업자로서의 지위를 승계한다.
⑩ (생 략)
여객자동차 운수사업법 시행령
제4조(시ㆍ도지사의 면허 또는 등록 대상인 여객자동차운송사업) ① (생 략)
② 법 제4조제1항 단서에 따라 시ㆍ도지사에게 등록하여야 하는 등록대상 여객자동차운송사업은 마을버스운송사업ㆍ전세버스운송사업 및 특수여객자동차운송사업으로 한다.
③ (생 략)
여객자동차 운수사업법 시행규칙
제22조(등록신청) ① 법 제4조제1항 및 영 제4조에 따라 마을버스운송사업, 전세버스운송사업 또는 특수여객자동차운송사업의 등록을 하려는 자는 별지 제9호서식의 여객자동차운송사업 등록신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 관할관청에 제출하여야 한다. 다만, 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 첨부서류에 대한 정보를 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 첨부서류를 갈음할 수 있다.
1. 사업계획서
2.ㆍ3. (생 략)
② 제1항제1호에 따른 사업계획서에는 다음 각 호의 사항을 적어야 한다. 다만, 제4호부터 제8호까지의 규정은 마을버스운송사업의 경우만 해당한다.
1. 주사무소 및 영업소의 명칭 및 위치
2. ∼ 8. (생 략)
③ (생 략)
제35조(사업의 양도ㆍ양수신고 등) ① 법 제14조제1항에 따라 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수의 신고를 하려는 자는 별지 제17호서식의 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수 신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 관할관청에 제출하여야 한다. 이 경우 관할관청은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 법인 등기사항증명서(신고인이 법인인 경우만 해당한다) 및 주민등록표 등본 또는 초본(신고인이 개인인 경우만 해당한다)을 확인하여야 한다.
1. ∼ 4. (생 략)
② 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수는 해당 여객자동차운송사업의 전부를 그 대상으로 한다. 다만, 면허 또는 등록기준 대수 이상을 보유한 운송사업자가 국토교통부장관이 정하는 기준에 따라 등록기준 대수 이상을 보유한 다른 운송사업자에게 면허 또는 등록기준 대수를 초과하는 부분을 양도ㆍ양수하는 경우에는 그러하지 아니하다.
③ ∼ ⑧ (생 략)