「도시개발법」 제22조제1항에서는 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 함)는 도시개발사업에 필요한 토지·건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 함)를 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 토지등의 수용이나 사용에 관하여 같은 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)을 준용한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 토지보상법 제63조제1항에서는 손실보상은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 현금으로 지급해야 하나(본문), 토지소유자가 원하는 경우로서 사업시행자가 해당 공익사업의 합리적인 토지이용계획과 사업계획 등을 고려하여 토지로 보상이 가능한 경우에는 토지소유자가 받을 보상금 중 현금 또는 채권으로 보상받는 금액을 제외한 부분에 대하여 그 공익사업의 시행으로 조성한 토지로 보상할 수 있다(단서)고 규정하면서, 보상하는 토지가격의 산정 기준금액은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 일반 분양가격으로 한다(제2호)고 규정하고 있습니다.
또한, 「도시개발법 시행령」 제57조제5항제3호에서는 토지보상법에 따른 협의를 하여 그가 소유하는 도시개발구역 안의 조성토지등(도시개발사업의 시행으로 조성된 토지ㆍ건축물 또는 공작물 등을 말하며, 이하 같음)의 전부를 시행자에게 양도한 자에게는 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 수의계약의 방법으로 조성토지등을 공급할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 조성토지등의 가격 평가는 감정가격(「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가업자가 평가한 금액을 산술평균한 금액을 말하며, 이하 같음)으로 한다고 규정하고 있으며, 「도시개발업무지침」(2016. 11. 25. 국토교통부 훈령 제778호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 5-1-4에서는 조성토지의 공급가격은 감정가격을 기준으로 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은, 토지보상법에 따른 협의를 하여 그가 소유하는 도시개발구역 안의 조성토지등의 전부를 시행자에게 양도한 자에게 「도시개발법 시행령」 제57조제5항제3호에 따라 시행자가 수의계약의 방법으로 조성토지등을 공급하려는 경우, 그 조성토지등을 감정가격대로 공급해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「도시개발법」 제22조제2항에서는 토지등의 수용·사용에 관하여 특별한 규정이 없는 한 토지보상법을 준용한다고 규정하고 있고, 토지보상법 제63조제1항에서는 토지소유자가 원하는 일정한 경우에는 그 공익사업의 시행으로 조성한 토지로 보상할 수 있고(단서), 보상하는 토지가격의 산정 기준금액은 특별한 규정이 없는 한 일반 분양가격으로 한다고 규정하면서 “일반 분양가격”의 산정방식을 별도로 규정하고 있지 않으며, 「도시개발법 시행령」 제57조제5항제3호에서는 토지보상법에 따른 협의를 하여 그가 소유하는 도시개발구역 안의 조성토지등의 전부를 시행자에게 양도한 자에게 토지를 공급하는 경우에는 수의계약의 방법으로 공급할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 조성토지등의 가격 평가에 관하여 규정하고 있는바, 「도시개발법 시행령」 제57조제5항제3호는 시행자가 토지보상법 제63조제1항 단서에 따라 토지소유자에게 현금 대신 토지로 보상하는 경우 그 보상하는 조성토지등의 공급 기준 및 방식에 대하여 규정한 것으로 보아야 할 것이고, 이 때 수의계약으로 공급하는 조성토지등의 가격 평가에 관하여는 「도시개발법 시행령」 제57조제6항이 적용된다고 할 것입니다.
그런데, 「도시개발법 시행령」 제57조제6항에서 “조성토지등의 가격 평가는 감정가격으로 한다”의 의미가 조성토지등을 감정가격대로 공급해야 한다는 것인지 문언상 명확하지 않은 측면이 있으므로, 이와 같은 경우에는 같은 조문의 내용 및 각 조문간의 체계를 조화롭게 해석하여 법령의 의미를 확정할 필요가 있다고 하겠습니다.
「도시개발법 시행령」 제57조에서는 조성토지등의 공급방식을 경쟁입찰(제2항), 추첨(제3항), 수의계약(제5항) 등으로 규정한 다음 같은 조 제6항에서 조성토지등의 가격 평가 기준을 규정하고 있는바, 같은 조 제6항은 조성토지등을 경쟁입찰, 추첨, 수의계약 등 각종 방식으로 공급하는 경우 전반에 적용되는 규정이라고 보아야 할 것이고, 같은 조 제7항에서는 경쟁입찰의 경우 최고가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 정하도록 하여 공급가격이 감정가격과 달라질 수 있도록 규정하고 있는데, 이러한 경우에 대해서도 같은 조 제6항에 따라 조성토지등의 가격 평가는 감정가격으로 한다는 것은 조성토지등을 반드시 “감정가격으로 공급”하라는 뜻이 아니라, 개별 공급방식에 따라 최종 공급계약에서 정해질 조성토지등의 공급가격을 정할 때 감정가격을 그 기준으로 삼으라는 의미로 보아야 할 것이며, 「도시개발업무지침」 5-1-4에서 조성토지의 공급가격은 감정가격을 기준으로 한다고 규정한 것도 이와 같은 맥락에서 보아야 할 것입니다.
한편, 감정가격과 다른 가격으로 조성토지등을 공급할 수 있다고 본다면 경우에 따라서는 조성토지등의 공급가격이 지나치게 높게 산정되어 토지소유자에게 불리하게 될 수 있으므로 부당하다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 토지보상법 제63조제1항에 따라 토지소유자는 공고된 보상기준을 확인한 후 현금으로 보상받는 것과 조성토지등으로 보상받는 것 중 자신에게 유리한 방법을 스스로 선택하여 시행자와의 협의를 통해 조성토지등을 공급받을 수 있고, 이러한 협의가 성립하지 않을 경우에는 현금보상을 받거나 재결을 통한 보상을 받을 수 있다는 점에 비추어 볼 때, 토지소유자가 현금 대신 조성토지등으로 보상을 받을 때 감정가격보다 높은 가격으로 조성토지등을 공급받는 경우가 발생한다고 하여 반드시 토지소유자에게 불리하거나 부당하다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 토지보상법에 따른 협의를 하여 그가 소유하는 도시개발구역 안의 조성토지등의 전부를 시행자에게 양도한 자에게 「도시개발법 시행령」 제57조제5항제3호에 따라 시행자가 수의계약의 방법으로 조성토지등을 공급하려는 경우, 그 공급가격은 반드시 감정가격대로 공급해야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.