가. 질의 가에 대해
「지방공기업법」 제67조에서는 같은 법에 따라 설립된 지방공사(이하 “공사”라 함)가 경영하는 사업의 결산 결과 이익이 생긴 경우에는 이월결손금을 보전하거나 이익준비금으로 적립하도록 하는 등 그 이익금의 처리방법을 정하고 있고(제1항), 손실이 생긴 경우에는 그 결손금을 적립금으로 보전하도록 하는 등 결손금의 처리방법을 정하고 있는바(제3항), 공사가 국가나 지방자치단체의 사업을 대행하는 경우에는 필요한 비용을 국가나 지방자치단체가 부담하므로(제71조제1항) 「지방공기업법」 제67조는 공사가 자체적으로 사업을 수행하면서 발생하는 이익금과 결손금의 처리방법을 정하고 있는 것입니다.
그런데 「지방공기업법」 제76조제2항에서는 같은 법에 따라 설립된 지방공단(이하 “공단”이라 함)의 설립 및 운영과 관련하여 공사의 설립 및 운영에 관한 규정을 준용하면서도 같은 법 제67조의 손익금의 처리 규정은 준용하고 있지 않은바, 공단이 자체수익사업을 영위하는 경우에는 해당 사업의 수행을 통하여 이익금이나 결손금이 발생하게 됨에도 불구하고 그 이익금이나 결손금을 처리할 수 있는 근거 법령이 없어 이를 처리할 수 없게 되므로 「지방공기업법」은 공단이 직접 자체수익사업을 수행하는 방법을 예정하고 있지 않은 것으로 보아야 합니다.
아울러 「지방공기업법」에서는 공단과 관련하여 공사의 손익금의 처리(제67조) 외에도 지방자치단체가 아닌 자의 출자(제53조제2항), 주주권의 행사(제55조), 「상법」의 준용(제75조) 및 주식회사로의 등기(제75조의5)와 같은 기업활동 관련 규정과 신규 투자사업의 타당성 검토(제65조의3), 사업의 실명 관리 및 공개(제65조의4)와 같은 신규 투자사업 통제 관련 규정을 준용하고 있지 않은바, 지방공기업법령이 위 규정들을 준용하지 않은 것은 통상적으로 공단은 상품 생산이나 용역 제공 등의 기업활동이 주를 이루는 공사와는 다르게 법률에 따라 직접 부여된 업무나 법령에 따라 위탁받은 공적 업무를 수행하게 하려는 취지1)1) 법제처 법령 입안·심사 기준(2017) 참조
로 보아야 하므로 이러한 공단의 성격을 고려하지 않고 공단이 자체수익사업을 수행할 수 있다고 보는 것은 지방공기업법령의 규정체계 및 입법취지에 부합하지 않게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
나. 질의 나에 대해
법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없습니다.2)2) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조
그런데 「지방공기업법」 제76조제1항에서는 공단의 설립 목적을 제2조의 사업을 효율적으로 수행하기 위한 것으로 규정하고 있으므로 공단은 별도의 특별한 규정이 없으면 같은 법 제2조의 사업 범위 안에서 사업을 수행해야 하는데, 같은 법 제2조에서는 같은 법이 적용되는 사업의 범위를 수도사업, 공업용수도사업 등 8개의 사업(이하 “의무적용대상사업”이라 함)과(제1항), 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에 따른 체육시설업 등 4개의 사업(이하 “임의적용사업”이라 함)으로서 경상경비의 50퍼센트 이상을 경상수입으로 충당할 수 있는 사업(제2항)으로 규정하고 있어 공단이 임의적용사업을 수행하려는 경우에는 경상경비의 50퍼센트 이상을 경상수입으로 충당할 수 있어야 한다는 점이 문언상 명백합니다.
또한 지방공기업법령에서 해당 법령이 적용되는 임의적용사업의 범위를 의무적용대상사업과는 달리 경상경비의 50퍼센트 이상을 경상수입으로 충당할 수 있는 사업으로 한정하고 있는 것은 임의적용사업의 경우 최소한의 경제성과 기업성을 갖춘 경우에는 의무적용대상사업보다는 공공성이 다소 약하더라도3)3) 지방공기업법중개정법률안 검토보고(1998. 12. 국회 행정자치위원회) 참조
공단이 이를 수행할 수 있도록 하려는 취지인바, 공단이 수행하는 대행사업에 「지방공기업법」 제2조제2항의 적용이 배제된다고 한다면 대행사업만을 수행할 수 있는 공단에 대해서는 경상수지비율을 고려하지 않는 결과가 되어 공단의 경제성과 기업성을 갖추도록 하려는 입법취지가 형해화될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
<관계법령>
○「지방공기업법」
제2조(적용 범위) ① (생 략)
② 지방자치단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업 중 경상경비의 50퍼센트 이상을 경상수입으로 충당할 수 있는 사업을 지방직영기업, 지방공사 또는 지방공단이 경영하는 경우에는 조례로 정하는 바에 따라 이 법을 적용할 수 있다.
1. 민간인의 경영 참여가 어려운 사업으로서 주민복리의 증진에 이바지할 수 있고, 지역경제의 활성화나 지역개발의 촉진에 이바지할 수 있다고 인정되는 사업
2. 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업 중 같은 항 각 호 외의 부분에 따라 대통령령으로 정하는 기준에 미달하는 사업
3. 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에 따른 체육시설업
4. 「관광진흥법」에 따른 관광사업(여행업 및 카지노업은 제외한다)
③ (생 략)
제67조(손익금의 처리) ① 공사는 결산 결과 이익이 생긴 경우에는 그 이익금을 다음 각 호의 순서에 따라 처리한다.
1. 전 사업연도로부터 이월된 결손금이 있으면 결손금을 보전
2. 대통령령으로 정하는 바에 따라 이익준비금으로 적립
3. 대통령령으로 정하는 바에 따라 감채적립금으로 적립
4. 이익을 배당하거나 정관으로 정하는 바에 따라 적립
② 제1항제3호의 감채적립금은 공사의 사채를 상환하는 목적 외에는 사용할 수 없다.
③ 공사는 결산 결과 손실이 생긴 경우에 그 결손금을 제1항제4호의 적립금으로 보전하고, 그 적립금으로도 보전하지 못한 결손금은 제1항제2호의 이익준비금으로 보전하거나 이월한다.
제71조(대행사업의 비용 부담) ① 공사는 국가 또는 지방자치단체의 사업을 대행할 수 있으며, 이 경우에 필요한 비용은 국가 또는 지방자치단체가 부담한다.
② 제1항에 따른 비용의 부담에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 사항을 제외하고는 조례로 정한다.
제76조(설립ㆍ운영) ① 지방자치단체는 제2조의 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공단(이하 “공단”이라 한다)을 설립할 수 있다.
② 공단의 설립ㆍ운영에 관하여는 제49조부터 제52조까지, 제53조제1항, 제56조제1항 및 제3항, 제57조, 제58조, 제58조의2, 제59조부터 제63조까지, 제63조의2부터 제63조의6까지, 제64조, 제64조의2, 제65조, 제65조의2, 제66조, 제66조의2, 제68조, 제69조, 제71조, 제71조의2부터 제71조의4까지, 제72조 및 제73조, 제75조의2부터 제75조의4까지의 규정을 준용한다. 이 경우 “공사”는 “공단”으로, “사장”은 “이사장”으로, “사채”는 “공단채”로 본다.