「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 함) 제2조제1항에서는 이 법은 지방자치단체가 설립하고 제5조에 따라 지정ㆍ고시된 출자기관 또는 출연기관에 대하여 적용한다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조에서는 행정자치부장관은 매 회계연도 개시 후 1개월 이내에 주무기관의 장과 지방자치단체의 장(출자ㆍ출연 기관을 설립한 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 및 특별자치도지사나 시장ㆍ군수 또는 구청장을 말함)과 협의하여 제2조에 따라 이 법의 적용 대상이 되는 출자ㆍ출연 기관을 새로 지정ㆍ고시하도록 하고 있습니다.
그리고, 「지방자치법」 제121조제1항에서는 지방자치단체의 교육ㆍ과학 및 체육에 관한 사무를 분장하기 위하여 별도의 기관을 두도록 하고 있고, 「지방교육자치에 관한 법률」 제18조에서는 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로 시ㆍ도에 교육감을 두도록 하면서, 교육감은 교육ㆍ학예에 관한 소관 사무로 인한 소송이나 재산의 등기 등에 대하여 당해 시ㆍ도를 대표하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제38조에서는 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 경비를 따로 경리하기 위하여 해당 지방자치단체에 교육비특별회계를 두도록 규정하고 있는바,
이 사안은 교육감이 교육비특별회계에서 출연하여 설립한 재단법인이 지방출자출연법 제2조제1항에서의 “지방자치단체가 설립한 재단법인”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「지방교육자치에 관한 법률」 제18조에서는 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로 교육감을 두고, 교육감은 교육ㆍ학예에 관한 소관 사무에 대해서 지방자치단체를 대표한다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체의 교육감이 지방자치단체의 예산인 교육비특별회계에서 출연하여 재단을 설립하였다면 그것은 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로서 교육감이 지방자치단체의 명의로 재단법인을 설립한 것으로 보아야 할 것입니다.
또한, 지방출자출연법은 지방자치단체가 출자ㆍ출연기관을 무분별하게 설립하는 것을 막고, 출자ㆍ출연 기관의 운영 과정에서 나타나는 비효율성과 중복성을 바로잡기 위하여 제정된 법률이고(2014. 3. 24. 법률 제12507호로 제정되어 2014. 9. 25. 시행된 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 국회 심사보고서 참조), 이를 위하여 지방출자출연법에서는 출자ㆍ출연의 타당성 검토, 성과계약, 경영실적 평가 등의 제도를 두고 있는바, 지방자치단체의 교육감이 출연한 재단법인이 지방출자출연법의 적용을 받지 않는다면, 같은 지방자치단체의 집행기관이 출연한 기관이라도 교육감이 출연한 기관에 대해서는 이러한 제도가 적용되지 않게 되어 지방출자출연법의 입법취지에 부합하지 않는 결과가 된다고 할 것입니다.
또한, 지방출자출연법에서는 협의, 감독, 평가 등을 하는 기관으로 “지방자치단체의 장”만을 규정하고, “교육감”에 관해서는 명시적인 규정을 두고 있지는 않으나, 「지방교육자치에 관한 법률」 제3조에서 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 그 성질에 반하지 않는 한 「지방자치법」의 관련 규정을 준용하도록 하면서, 이 경우 “지방자치단체의 장” 또는 “시ㆍ도지사”는 “교육감”으로 보도록 하고 있는 점, 광역지방자치단체는 일반사무에 “지방자치단체의 장”, 교육ㆍ학예 사무에 “교육감”이라는 두 개의 집행기관을 두고 있는 점에 비추어 볼 때, 교육ㆍ학예에 관한 사무와 관련하여 출자한 재단법인에 대해 지방출자출연법을 적용하는 경우에는 교육감이 “지방자치단체의 장”의 지위를 가진다고 보아야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 교육감이 교육비특별회계에서 출연하여 설립한 재단법인은 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제2조제1항에서의 “지방자치단체가 설립한 재단법인”에 해당한다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고의견
○ 지방출자출연법에서는 지방자치단체의 집행기관인 교육감이 출연이나 출자한 기관은 지방출자출연법이 적용되는지, 이 경우 협의ㆍ감독 기관은 어느 기관인지에 대해서 명확히 규정되어 있지 않아 해석상 혼란이 발생할 수 있으므로, 교육감이 출연이나 출자한 기관에 대한 법 적용 관계를 명확히 규정하는 방식으로 법령을 정비할 필요가 있습니다.