「관광진흥법」 제54조제1항에서는 관광지 등을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 조성계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 하되, 다만, 관광단지를 개발하려는 공공기관 등 문화체육관광부령으로 정하는 공공법인 또는 같은 법 제2조제8호에 따른 민간개발자(이하 “민간개발자”라 함)는 조성계획을 작성하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사의 승인을 받을 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제46조제1항 본문에서는 같은 법 제54조제1항에 따라 관광지등 조성계획의 승인을 받으려는 자는 같은 항 각 호의 서류를 첨부하여 조성계획의 승인을 신청하여야 한다고 규정하면서, 같은 항 제4호에서는 “민간개발자가 개발하는 경우에는 해당 토지의 소유권 또는 사용권을 증명할 수 있는 서류. 다만, 민간개발자가 개발하는 경우로서 해당 토지 중 사유지의 3분의 2 이상을 취득한 경우에는 취득한 토지에 대한 소유권을 증명할 수 있는 서류와 국ㆍ공유지에 대한 소유권 또는 사용권을 증명할 수 있는 서류”라고 규정하고 있습니다.
이 사안은 「관광진흥법」 제54조제1항에 따라 관광단지를 개발하려는 민간개발자가 그 조성계획의 승인을 받기 위하여 같은 법 시행령 제46조제1항제4호 본문에 따른 해당 토지의 소유권 또는 사용권을 증명할 수 있는 서류를 제출하는 경우, 여기서 “해당 토지의 소유권 또는 사용권”은 해당 토지의 전부에 대한 것만을 의미하는지, 아니면 해당 토지의 일부에 대한 것도 포함하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「관광진흥법 시행령」 제46조제1항제4호에서는 관광단지 조성계획의 승인을 받으려는 민간개발자로 하여금 승인신청서의 첨부서류로서 조성계획승인의 대상이 되는 “해당 토지의 소유권 또는 사용권”을 증명할 수 있는 서류를 제출하도록 하되(본문), 다만, 민간개발자가 해당 토지 중 사유지의 3분의 2 이상을 취득한 경우에는 그 “취득한 토지에 대한 소유권”을 증명할 수 있는 서류 등을 제출하도록 규정하고 있는바(단서), 이와 같이 원칙적으로는 민간개발자가 취득한 토지의 비율을 제한하지 않고 해당 토지에 대한 소유권 또는 사용권의 증명 서류를 요구하면서 예외적으로 민간개발자가 해당 토지 중 사유지의 3분의 2 이상을 취득한 경우에는 그 취득한 부분에 대해서만 소유권의 증명 서류를 요구하고 있는 「관광진흥법 시행령」 제46조제1항제4호의 규정 체계에 비추어 볼 때, 취득 토지의 비율에 관한 명시적 규정이 없는 한 같은 호 본문에서 규정하고 있는 “해당 토지의 소유권 또는 사용권”은 관광단지 조성계획의 승인 대상인 토지의 전부에 대한 소유권 또는 사용권을 의미한다고 보아야 할 것입니다.
또한, 「관광진흥법」 제58조제1항에서는 같은 법 제54조제1항에 따라 관광단지 조성계획의 승인을 받은 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정(제1호) 등 같은 항 각 호의 각종 인·허가 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있는바, 이와 같이 「관광진흥법」에 따른 관광단지 조성계획의 승인과 그에 따른 다른 법령상의 인ㆍ허가 등이 이루어지면 개발이익에 대한 기대가 커짐에 따라 조성계획승인 대상 토지의 지가가 전반적으로 상승하는 등 투기적 양상이 일어날 가능성을 배제할 수 없는데, 만약 대상 토지 전체가 아닌 일부에 대한 소유권 또는 사용권이 확보된 상태에서도 조성계획의 승인이 가능하다고 보면 추가적인 지가 상승 등을 기대하는 나머지 토지의 소유자 등으로부터 소유권 또는 사용권을 확보하지 못하게 되는 등 이해관계 조정이 어려워짐에 따라 결국 관광단지 조성사업의 안정적이고 신속한 추진이 곤란해지게 될 것이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려되어야 할 것입니다.
따라서, 「관광진흥법 시행령」 제46조제1항제4호 본문의 “해당 토지의 소유권 또는 사용권”은 해당 토지의 전부에 대한 소유권 또는 사용권을 의미한다고 할 것입니다.