구 「지방양여금법」 제4조제1호에서는 지방자치단체는 양여금을 대통령령이 정하는 농어촌도로의 개설ㆍ확장ㆍ포장사업에 사용하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 구 「지방양여금법 시행령」(1990. 12. 31. 대통령령 제13191호로 제정되어 1991. 1. 1. 시행된 것) 제2조제3항 본문에서는 구 「지방양여금법」 제4조제1호에 따른 “대통령령이 정하는 농어촌도로”란 농어촌지역 주민의 교통편익과 생산ㆍ유통활동 등에 공용되는 도로로서 관할군수가 내무부령이 정하는 농어촌도로의 요건과 지정절차에 따라 그 노선을 지정한 것을 말한다고 규정하고 있습니다.
한편, 구 「농어촌도로 정비법」 제6조제1항에서는 군수는 군도 이상의 도로를 기간으로 관할구역안의 도로에 대한 장기개발방향의 지침이 될 도로기본계획을 수립하여 내무부장관의 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제7조제1항에서는 군수는 기본계획에 따라 매 5년마다 도로의 정비계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제8조제1항 전단에서는 군수는 같은 법 제7조의 정비계획에 따라 매년 10월말까지 다음 연도의 도로사업계획을 수립하여 내무부장관의 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제9조제1항에서는 군수는 같은 법 제8조에 따라 사업계획이 확정된 도로에 대해서는 그 노선을 지정하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 부칙 제2조에서는 같은 법 시행 당시 구 「지방양여금법」 제4조에 따라 지정된 농어촌도로는 구 「농어촌도로 정비법」 제6조에 따른 기본계획이 수립될 때까지 같은 법에 의한 도로로 본다고 규정하고 있는바,
이 사안은 구 「지방양여금법」에 따른 농어촌도로가 구 「농어촌도로 정비법」 시행 전인 1991년 12월 14일 전에 노선이 지정되었다면 같은 법 제6조에 따른 기본계획이 수립된 이후 같은 법 제7조(도로정비계획)부터 제9조(도로의 노선지정)까지에 따른 절차를 거치지 않았다고 하더라도 같은 법 제9조에 따라 노선이 지정된 도로로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 구 「농어촌도로 정비법」 부칙 제2조에서는 “이 법 시행 당시 「지방양여금법」 제4조의 규정에 의하여 지정된 농어촌도로는 제6조의 규정에 의한 기본계획이 수립될 때까지 이 법에 의한 도로로 본다”라고 규정하고 있는바, 해당 부칙 규정의 취지는 구 「지방양여금법」에 따라 지정된 농어촌도로를 구 「농어촌도로 정비법」의 사업대상으로 하되, 같은 법에 따른 기본계획을 통하여 도로망체계를 합리적으로 보완ㆍ정비하도록 하는 데 있다고 할 것입니다(1991. 12. 14. 법률 제4416호로 제정된 「농어촌도로 정비법」 국회 심사보고서 참조).
즉, 구 「농어촌도로 정비법」의 입법취지는 구 「지방양여금법」이 지방양여금 중 일정액을 농어촌도로의 정비에 사용할 수 있는 법적 근거를 규정하면서도 농어촌도로에 대한 일관성 있는 계획 체계를 규정하지 않고 있는 점을 고려하여 일관성 있는 농어촌도로망의 구성과 농어촌실정에 맞는 시설기준 및 관리 방법에 대한 제도적 장치를 마련하는 데 있고(1991. 12. 14. 법률 제4416호로 제정된 「농어촌도로 정비법」 제정 이유 참조), 이러한 입법취지를 반영하여 구 「농어촌도로 정비법」에서는 농어촌도로에 대한 도로기본계획(제6조), 도로정비계획(제7조), 도로사업계획(제8조), 도로의 노선지정(제9조) 등의 절차를 규정하게 되었는바, 구 「농어촌도로 정비법」 제2조는 구 「지방양여금법」에 따라 노선이 지정된 농어촌도로를 구 「농어촌도로 정비법」에 따른 농어촌도로로 보아 농어촌도로 정비사업의 대상에 포함되도록 하면서, 다만 농어촌도로로 정비되기 위하여 구 「농어촌도로 정비법」에 따른 구체적인 절차를 따르는 것이 가능하도록 하는 의미라고 할 것입니다.
따라서, 구 「농어촌도로 정비법」 제2조제1항에서 “농ㆍ어촌도로”란 「도로법」에 규정되지 아니한 도로로서 농어촌지역 주민의 교통편익과 생산ㆍ유통활동 등에 공용되는 공로(公路) 중 같은 법 제4조에 열거되고 같은 법 제6조에 따라 고시된 도로를 말한다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 구 「지방양여금법」에 따라 노선이 지정된 농어촌도로는 구 「농어촌도로 정비법」 부칙 제2조에 따라 같은 법 제6조에 따른 기본계획이 수립되기 전까지 같은 법 제2조제1항에 따른 도로로 볼 수 있으므로 같은 법 제6조에 따라 군수는 그 농어촌도로를 포함하여 도로기본계획을 수립할 수 있다는 의미라고 할 것이고, 같은 법 제6조에 따른 기본계획이 수립된 이후에는 같은 법 제7조에 따른 도로정비계획, 제8조에 따른 도로사업계획, 제9조에 따른 도로의 노선지정 절차를 거쳐야 같은 법에 따라 노선이 지정된 도로로서의 효력을 인정할 수 있다고 할 것입니다.
나아가, 구 「농어촌도로 정비법」 부칙 제2조에서는 구 「지방양여금법」에 따라 노선이 지정된 농어촌도로에 대하여 구 「농어촌도로 정비법」에 따른 기본계획 수립 이후의 절차인 같은 법 제7조에 따른 도로정비계획, 같은 법 제8조에 따른 도로사업계획, 같은 법 제9조에 따른 도로의 노선지정 등의 효력을 부여할 것인지에 대하여는 규정하지 않고 있음에도 불구하고, 구 「지방양여금법」에 따라 노선이 지정된 농어촌도로를 구 「농어촌도로 정비법」 제9조에 따른 노선의 지정까지 완료된 도로로 보는 것은 농어촌도로를 도로기본계획 이후 도로의 기능에 상응하는 구조와 시설의 기준에 따라 도로정비계획과 도로사업계획에 따라 정비함으로써 도로의 기능을 수행할 수 있도록 관리ㆍ유지하려는 구 「농어촌도로 정비법」의 입법취지에도 반한다고 할 것입니다(1991. 12. 14. 법률 제4416호로 제정된 「농어촌도로 정비법」 국회 심사보고서 참조).
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 구 「지방양여금법」에 따른 농어촌도로가 구 「농어촌도로 정비법」 시행 전인 1991년 12월 14일 전에 노선이 지정되었다고 하더라도 같은 법 제6조에 따른 기본계획이 수립된 이후 같은 법 제7조(도로정비계획)부터 제9조(도로의 노선지정)까지에 따른 절차를 거치지 않았다면 같은 법 제9조에 따라 노선이 지정된 도로로 볼 수 없다고 할 것입니다.