「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제2조제2호가목에서는 주거환경개선사업을 도시저소득주민이 집단으로 거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 과도하게 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제6조제1항제2호에서는 주거환경개선사업 시행방법의 하나로 같은 법 제7조에 따른 주거환경개선사업의 시행자가 같은 법 제38조에 따라 정비구역의 전부 또는 일부를 수용하여 주택을 건설한 후 토지등소유자에게 우선 공급(이하 “주택공급방식”이라 함)하거나 토지를 토지등소유자 또는 토지등소유자 외의 자에게 공급(이하 “토지공급방식” 이라 함)하는 것을 규정하고 있습니다.
그리고, 도시정비법 제50조제2항에서는 사업시행자가 정비구역 안에 주택을 건설하는 경우에는 입주자 모집조건ㆍ방법ㆍ절차, 입주금의 납부방법ㆍ시기ㆍ절차, 주택공급방법ㆍ절차 등에 관하여는 「주택법」 제54조에도 불구하고 대통령령이 정하는 범위에서 시장ㆍ군수의 승인을 얻어 사업시행자가 이를 따로 정할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「도시 및 주거환경정비법 시행령」(이하 “도시정비법 시행령”이라 함) 별표 2 제2호에서는 주거환경개선사업의 주택공급대상을 일정한 기준일 현재 해당 주거환경개선사업을 위한 정비구역 또는 다른 주거환경개선사업을 위한 정비구역 안에 주택이 건설될 토지 또는 철거예정인 건축물을 소유한 자(가목) 등으로 규정하고 있는바,
이 사안은 도시정비법 제6조제1항제2호에 따라 주거환경개선사업의 시행자로부터 정비구역의 토지를 공급받은 토지등소유자 외의 자가 해당 토지에 주택을 건설하여 토지등소유자에게 해당 주택을 우선 공급할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 2015년 9월 1일 법률 제13508호로 일부개정되어 2016년 3월 2일 시행되기 전의 도시정비법(이하 “구 도시정비법”이라 함) 제6조제1항제2호에서는 주거환경개선사업의 시행방법의 하나로 주택공급방식만을 규정하고 있었고, 이러한 방법으로 주택을 건설하는 경우에는 같은 법 제50조제2항에 따라 사업시행자가 토지등소유자에게 해당 주택을 우선 공급할 수 있음이 문언 상 명확하였습니다.
그런데, 2015년 9월 1일 법률 제13508호로 일부개정되어 2016년 3월 2일 시행된 도시정비법(이하 “개정 도시정비법”이라 함) 제6조제1항제2호에는 토지공급방식의 주거환경개선사업 방법이 추가되었으나, 주택의 공급방법 등에 관한 같은 법 제50조제2항은 이러한 내용을 반영하는 개정이 이루어지지 않아 토지공급방식의 주거환경개선사업의 경우 그 토지를 공급받은 토지등소유자 외의 자가 주택을 건설하여 토지등소유자에게 해당 주택을 우선 공급할 수 있는지 여부가 불분명한바, 이를 밝히기 위해서는 개정 도시정비법의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화 등을 종합적으로 고려하여야 할 것입니다.
이러한 측면에서 살펴보면, 주거환경개선사업은 도시저소득주민이 집단 거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후불량건축물이 과도하게 밀집한 지역의 주거환경을 개선하는 사업(도시정비법 제2조제2호가목)으로서, 그 시행 방법에 관하여 구 도시정비법 제6조제1항에서 ① 현지개량 방식(제1호: 사업시행자가 정비기반시설을 개선하고 토지등소유자가 스스로 주택을 개량하는 방법), ② 주택공급방식(제2호: 사업시행자가 주택을 직접 건설하여 토지등소유자에게 우선 공급하는 방식), ③ 환지방식(제3호) 등으로 규정하고 있었는데, 개정 도시정비법에서 제6조제1항제2호를 개정하여 “주택공급방식” 외에 사업시행자가 토지를 공급하는 “토지공급방식”을 추가하였는바, 이는 사업시행자로부터 토지를 공급받은 자가 해당 토지에 주택을 건설하는 것을 당연히 전제하고 있다고 할 것입니다.
그리고, 이러한 토지공급방식의 주거환경개선사업을 도입한 것은 주택공사 등 공공부문 사업시행자의 재무구조 악화로 상당수의 정비구역에서 주거환경개선사업이 지연·중단되고 있는 실정을 고려하여 사업구역 내 토지를 분할하여 매각하는 사업방법을 도입함으로써, 정비구역의 특성에 맞게 다양한 사업방법을 적용하여 주택을 건설할 수 있도록 하여 주거환경개선사업의 활성화를 도모하기 위한 것으로서(2015. 1. 29. 국회 제출된 도시정비법 일부개정법률안 국회심사보고서 참조), 주거환경개선사업의 시행으로 건설된 주택을 도시정비법 제50조제2항에 따라 토지등소유자에게 우선 공급하던 종전의 주택 공급방법을 변경하려는 취지는 아니라고 할 것입니다.
또한, 2017년 2월 8일 법률 제14567호로 전부개정되어 2018년 2월 9일 시행예정인 도시정비법 제79조제3항에서 사업시행자로부터 토지를 공급받은 자가 주택을 건설하는 경우 토지등소유자에게 우선 공급할 수 있도록 하는 내용을 명확히 규정한 점에 비추어 보더라도, 사업시행자가 직접 주택을 건설하는 경우와 사업시행자로부터 토지를 공급받은 자가 주택을 건설하는 경우의 주택 공급방법을 다르게 할 입법 의도가 있었다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
한편, 도시정비법 제50조제2항에 따르면 “사업시행자”가 정비구역 안에 주택을 건설하는 경우에 입주자 모집조건ㆍ방법ㆍ절차 등 주택공급방법을 따로 정할 수 있다고 규정하고 있으므로 토지공급방식의 경우에는 위 규정이 적용되지 않고, 토지등소유자에게 주택을 우선 공급할 수 없다는 의견이 있을 수 있으나, 만약 이와 같이 해석한다면 그 경우의 주택 공급에 관하여는 주택 건설 및 공급에 관한 일반법에 해당하는 「주택법」이 적용된다고 할 것인데, 같은 법 제54조, 제56조 및 「주택공급에 관한 규칙」 제28조 등에 따르면 「주택법」에 따라 주택을 공급받으려는 자는 미리 주택청약종합저축에 가입하는 등 같은 법에 따른 입주자자격을 갖추어야 하는바, 주거환경개선사업의 경우 저소득층이 집단 거주하는 지역을 대상으로 주거환경을 개선하는 사업으로서 정비사업 중에서도 특히 공공성이 강한 사업임을 고려할 때, 해당 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물을 소유하고 있는 토지등소유자임에도 「주택법」에 따른 주택 공급에 관한 일반기준을 적용하여 주택을 공급받도록 하는 것은 주거환경개선사업의 취지에 반하므로, 이러한 주장은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도시정비법 제6조제1항제2호에 따라 주거환경개선사업의 시행자로부터 정비구역의 토지를 공급받은 토지등소유자 외의 자는 해당 토지에 주택을 건설하여 해당 주택을 토지등소유자에게 우선 공급할 수 있다고 할 것입니다.