「도로법」 제68조에서는 도로관리청은 도로점용허가의 목적이 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료를 감면할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서는 “재해, 그 밖의 특별한 사정으로 본래의 도로 점용 목적을 달성할 수 없는 경우”를 규정하고 있는바,
이 사안은 도로점용허가를 받은 자가 “휴업ㆍ폐업의 사유로 도로를 점용하지 못한 경우” 도로관리청은 「도로법」 제68조제2호에 따라 해당 휴업ㆍ폐업 기간 동안의 점용료를 감면할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「도로법」 제68조제2호에서는 점용료 감면 사유로 “재해, 그 밖의 특별한 사정”을 규정하고 있는데, “그”란 앞에서 이미 이야기한 대상을 가리킬 때 쓰는 말이므로(국립국어원 표준국어대사전 참조), “그 밖의 특별한 사정”은 모든 사정을 의미하는 것이 아니라 해당 문구 앞의 “재해”와 동등ㆍ유사한 특별한 사정만을 의미한다고 할 것인바, “재해 기타(그 밖의) 특별한 사정으로 본래의 점용목적을 달성할 수 없는 경우”라는 점용료 감면 사유는 1976년 12월 31일 「도로법」 개정 시 신설되었는데, 당시 국회 상임위원회 심사보고서에서도 “천재지변이나 기타 불가항력적인 요인으로 인하여 점용물 자체가 그 목적을 달성할 수 없을 경우에는 선의의 피해자를 위하여 이를 감면할 수 있도록 하고자 하는 것”이라고 그 입법 취지를 밝히고 있습니다(1976. 12. 31. 법률 제2989호로 일부개정되어 1977. 3. 1. 시행된 「도로법」에 대한 국회 건설위원회 심사보고서 참조). 이러한 「도로법」 제68조제2호의 문언이나 그 입법취지에 비추어 볼 때 개인적인 사정에 따른 휴업ㆍ폐업 등은 재해와 동등ㆍ유사한 특별한 사정이라거나 도로를 점용할 수 없는 불가항력적인 요인에 해당한다고 보기 어렵습니다.
그리고, 도로점용은 도로의 특정부분을 유형적ㆍ고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 특별사용을 뜻하는 것으로서, 그 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위이고(대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두5795 판결례 참조), 점용료는 그 설권행위에 대한 반대급부로서, “실제 점용” 여부와는 무관하게 “허가라는 사실 자체”에 대하여 「도로법 시행령」 제69조의 기준에 따라 일률적으로 산정ㆍ부과되는 대가라 할 것이므로(법제처 2015. 12. 7. 회신 15-0674 회신례 참조), 휴업ㆍ폐업 등의 사유로 실제로 도로를 점용하지 못하였다는 사정은 점용료의 부과 및 감면에 있어서 고려해야 할 요소는 아니라고 할 것입니다.
또한, 「도로법」 제66조제2항제1호에서는 같은 법 제63조제1항제4호에 따라 도로점용허가를 취소한 경우에는 이미 징수한 점용료 중 도로점용허가의 취소로 도로를 점용하지 않게 된 기간분의 점용료를 반환하여야 한다고 규정함으로써, 휴업ㆍ폐업 등 개인적인 사정으로 도로를 점용하지 못하는 경우에 스스로 도로점용허가의 취소를 신청하여 점용료를 반환받을 수 있는 절차를 따로 마련해 두고 있는바, 이와 같이 휴업ㆍ폐업 등의 사유가 「도로법」 제68조제2호에 따른 점용료 감면사유인 “재해, 그 밖의 특별한 사정”에 해당하지 않는다고 하더라도 도로점용허가의 취소를 통한 점용료 반환의 길이 열려 있다는 점도 이 사안을 해석하는 데 고려되어야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도로점용허가를 받은 자가 “휴업ㆍ폐업의 사유로 도로를 점용하지 못한 경우” 도로관리청은 「도로법」 제68조제2호에 따라 해당 휴업ㆍ폐업 기간 동안의 점용료를 감면할 수는 없다고 할 것입니다.