「담배사업법」 제2조제1호에서는 “담배”란 연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다고 규정하고 있는 한편, 「화학물질관리법」 제2조제2호에서는 “유독물질”이란 유해성이 있는 화학물질로서 대통령령으로 정하는 기준에 따라 환경부장관이 정하여 고시한 것을 말한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「유독물질 및 제한물질ㆍ금지물질의 지정」(환경부고시) 별표 1 97-1-11에서는 니코틴을 1퍼센트 이상 함유한 혼합물을 유독물질로 규정하고 있으며, 「화학물질관리법」 제28조제1항 및 제2항에서는 유독물질을 상업적으로 판매하는 영업 등 유해화학물질 영업을 하려는 자는 사전에 유해화학물질 취급시설에 관하여 적합 판정을 받은 검사결과서 등을 제출한 후 유해화학물질별 취급시설ㆍ장비 및 기술인력을 갖추어 업종별로 환경부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제29조제4호 및 같은 법 시행규칙 제31조제7호의 위임에 따른 「유해화학물질 영업허가의 면제에 관한 규정」(환경부고시) 제2조제3호에서는 니코틴을 2퍼센트 이하 함유한 혼합물을 담배 용도로 판매하려는 자를 유해화학물질 영업허가의 면제 대상자로 규정하고 있는바,
이 사안은 고농도 니코틴 원액이 「담배사업법」 제2조제1호에 따른 “담배”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「담배사업법」 제2조제1호에서는 “담배”의 요건으로 “연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하였을 것”과 “피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조되었을 것”만을 규정하고 있을 뿐, 그 “니코틴 함유량 정도가 일정 기준 미만일 것”은 담배의 요건으로 규정하고 있지 않은바, 고농도 니코틴 원액의 경우 연초의 잎에서 추출된 것으로서 “연초의 잎을 원료로 하였을 것”의 요건을 충족하고, 별다른 화학적 처리 과정 없이 단순히 희석액과 일정 비율로 혼합하여 그 농도를 낮추기만 하면 니코틴 흡입 장치를 이용하여 손쉽게 흡입이 가능한 상태가 되기 때문에 “흡입 등에 적합한 상태로 제조되었을 것”의 요건도 충족한다고 할 것이므로, 고농도 니코틴 원액은 그 니코틴 함유량에 상관없이 「담배사업법」 제2조제1호에 따른 “담배”에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
그리고, 고농도 니코틴 원액의 경우 희석액과 일정 비율로 혼합하기만 하면 흡입할 수 있는 상태가 되기 때문에 이를 담배 용도로 구매하여 그 농도를 낮춘 후 흡입하는 사람이 많은 현실에 비추어 볼 때 고농도 니코틴 원액을 「담배사업법」에 따른 담배로 보아 그 제조ㆍ수입 및 판매 등을 규제할 필요가 있다고 할 것이고, 그와 같이 해석하는 것이 담배의 유통질서 확립 및 국민건강 증진이라는 해당 법률의 입법 취지에도 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
한편, 고농도 니코틴 원액의 경우 「화학물질관리법」 제2조제2호에 따른 유독물질에 해당하여 같은 법에 따라 그 제조ㆍ수입 및 판매 등이 규제되고 있으므로 이를 동시에 담배로 보아 「담배사업법」상의 규제를 더하는 것은 과도하다는 의견이 있을 수 있으나, 화학물질을 적절하게 관리하고 화학물질 사고에 신속히 대응하여 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하기 위한 「화학물질관리법」의 입법 목적과 담배의 제조ㆍ수입 및 판매 등을 규율하여 담배의 유통질서를 확립하고 국민건강을 증진하기 위한 「담배사업법」의 입법 목적은 서로 다르다고 할 것이고 두 입법 목적을 모두 달성하기 위해 필요한 경우에는 두 법률을 함께 적용할 필요가 있다고 할 것이므로 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 고농도 니코틴 원액은 「담배사업법」 제2조제1호에 따른 “담배”에 해당한다고 할 것입니다.