「국유재산법」 제2조제7호에서는 “사용허가”란 행정재산을 국가 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제6조제2항에서는 행정재산을 공용재산, 공공용재산, 기업용재산 및 보존용재산으로 구분하여 규정하고 있으며, 같은 법 제30조제1항에서는 중앙관서의 장은 같은 항 각 호의 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제34조제1항제2호에서는 중앙관서의 장은 행정재산을 직접 공용ㆍ공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 지방자치단체에 사용허가하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료를 면제할 수 있다고 규정하고 있으며, 개정 「국유재산법 시행령」 제32조제5항에서는 지방자치단체는 「국유재산법」 제34조제1항제2호에 따라 사용료를 면제받으려면 그 재산의 취득 계획을 중앙관서의 장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 개정 「국유재산법 시행령」 제32조제6항에서는 같은 조 제5항에 따라 취득 계획을 제출받은 중앙관서의 장이 사용료를 면제하려는 경우 그 사용허가 기간은 1년을 초과해서는 아니 된다고 규정하고 있으며, 개정 「국유재산법 시행령」 부칙 제4조에서는 같은 영 제32조제5항의 개정규정은 같은 영 시행 후 최초로 사용허가하거나 대부계약하는 국유재산부터 적용한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「국유재산법」 제35조제1항에서는 행정재산의 사용허가기간은 5년 이내로 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 허가기간이 끝난 재산에 대하여 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 5년은 초과하지 아니하는 범위에서 종전의 사용허가를 갱신할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제34조제1항에서는 행정재산의 사용허가 갱신의 제외 사유로 행정재산의 사용허가 범위에 포함되지 아니한 경우(제1호), 사용허가의 취소와 철회 사유에 해당하는 경우(제2호), 사용허가한 재산을 국가나 지방자치단체가 직접 공용이나 공공용으로 사용하기 위하여 필요한 경우(제3호), 사용허가 조건을 위반한 경우(제4호) 등을 규정하고 있는바,
이 사안은 지방자치단체가 개정 「국유재산법 시행령」 시행일 전에 행정재산의 사용허가를 받아 「국유재산법」 제34조제1항제2호에 따라 사용료를 면제받아 사용하고 있는 경우에 해당 사용허가를 개정 「국유재산법 시행령」시행 후에 갱신하려면 같은 영 부칙 제4조에 따라 그 재산의 취득 계획을 중앙관서의 장에게 제출하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국유재산법령에서 행정재산에 대하여 사용허가의 유효기간을 정하고, 유효기간이 지난 후에도 계속하여 사용하려면 주기적으로 갱신허가를 받도록 규정하고 있는 취지는 사용허가 대상이 행정재산인 점을 고려하여 그 사용허가가 영구화되는 것을 막고, 일정한 기간마다 허가기준이 유지되고 있는지를 주기적으로 심사하여 행정재산 사용의 지속 여부를 결정하도록 하려는 것으로 보아야 할 것입니다.
그런데, 「국유재산법 시행령」 제34조제1항에서는 행정재산의 사용허가를 갱신하는 경우에도 최초로 행정재산 사용허가를 할 때와 마찬가지로 “사용허가 범위에 포함될 것”, “「국유재산법」 제36조제1항에 따른 사용허가의 취소와 철회 사유에 해당하지 아니할 것” 등을 조건으로 규정하고 있어, 사용허가기간의 만료로 사용허가를 갱신하는 경우에도 최초 사용허가 시와 동일한 요건이 충족되어야 한다고 할 것이므로, 행정재산 사용허가의 갱신은 그 실질에 있어서 신규 사용허가와 다르지 않다고 할 것입니다.
그리고, 개정 「국유재산법 시행령」에서 지방자치단체에 대하여 행정재산 사용료를 면제할 때 그 재산을 취득할 구체적인 계획을 중앙관서의 장에게 제출하도록 하는 규정을 신설한 것은 국유재산의 방만한 무상사용을 억제함으로써 국가재정의 건전한 운영을 도모하기 위하여(2011. 4. 11. 대통령령 제22815호 국유재산법 시행령 일부개정령안 조문별 제ㆍ개정 이유서 참조) 지방자치단체가 사용료를 면제받아 행정재산을 계속 사용할 수 있는 관행에 변화를 주려는 것이고, 이를 위하여 지방자치단체로 하여금 행정재산의 사용료를 면제받으려면 앞으로의 재산 취득을 위한 계획을 제출하게 하고 그 계획에 따라 재산을 취득할 때까지만 무상으로 행정재산을 사용할 수 있게 하려는 것인바, 이와 같은 입법취지를 고려할 때 종전에 재산 취득 계획 제출이라는 조건 없이 사용료를 면제받은 경우라고 하여 그 사용허가를 갱신하는 경우에도 개정규정의 적용을 배제하고 재산 취득 계획의 제출을 면제하여야 한다고 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
한편, 개정 「국유재산법 시행령」 부칙 제4조의 규정 방식과는 달리, 2013년 4월 5일 대통령령 제24495호로 개정되어 같은 해 6월 19일 시행된 「국유재산법 시행령」 부칙 제3조 및 제4조에서는 같은 영 시행 후 사용허가를 하거나 대부계약을 체결하는 경우에 사용허가 또는 대부계약을 갱신하는 경우가 포함된다는 것을 설명하는 내용을 괄호 부분에 규정하여 개정규정이 사용허가 갱신의 경우에도 적용됨을 명확히 하고 있어, 이러한 명문 규정이 있는 경우에만 사용허가 갱신에도 개정규정이 적용된다는 의견이 있을 수 있으나, 그러한 괄호 규정을 둔 것은 사용허가 갱신도 신규의 사용허가와 같은 조건을 갖추어야 하고, 사용허가 갱신이 개정규정 시행 후에 이루어진다면 법령 개정에 따른 조건을 갖추어야 한다는 당연한 사실을 명확히 해 준 것에 불과하며, 그러한 규정이 있는지 없는지에 따라 사용허가 갱신의 성격이 달라지는 것은 아니라고 할 것이므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
아울러, 개정 「국유재산법 시행령」 부칙 제4조는 같은 영 제32조에 제5항이 신설되어 종전에는 사용료 면제 시 필요로 하지 않던 재산 취득 계획의 제출이라는 요건이 신설됨에 따라 그 적용관계를 명확히 하기 위한 규정으로서, 이는 개정 「국유재산법 시행령」 시행 전에 사용허가나 대부계약 체결이 끝난 사안에 대해서는 이를 소급하여 적용하지 않는다는 점과 개정 「국유재산법 시행령」 시행 전에 사용허가 신청을 하였으나 개정 「국유재산법 시행령」 시행 후에 사용허가를 하는 사안에 대해서는 개정 「국유재산법 시행령」이 적용된다는 의미를 모두 포함하는 것이라 할 것인바, 만약 개정 「국유재산법 시행령」 시행 전에 신규 사용허가를 받아 사용하다가 개정 「국유재산법 시행령」 시행 후 사용허가를 갱신하는 사안에 대해서는 재산 취득 계획을 제출하지 않아도 되도록 하려는 의도였다면, 사용허가를 갱신하는 국유재산에 대해서는 개정규정을 적용하지 않는다든가 종전의 규정에 따른다는 내용의 경과조치를 두었을 것이라는 점도 이 사안을 해석하는 데 고려되어야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지방자치단체가 개정 「국유재산법 시행령」 시행일 전에 행정재산의 사용허가를 받아 「국유재산법」 제34조제1항제2호에 따라 사용료를 면제받아 사용하고 있는 경우에 해당 사용허가를 개정 「국유재산법 시행령」 시행 후에 갱신하려면 같은 영 부칙 제4조에 따라 그 재산의 취득 계획을 중앙관서의 장에게 제출하여야 한다고 할 것입니다.