구 도시계획법 제2조제1항제1호다목에서는 도시계획의 하나로 토지구획정리사업에 관한 계획을 규정하고 있고, 같은 항 제5호에서는 “도시계획사업”이란 도시계획을 시행하기 위한 사업을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 항 제7호에서는 “토지구획정리사업”이란 「토지구획정리사업법」에 의하여 실시하는 도시계획사업을 말한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 구 토지구획법 제9조에서는 토지소유자가 토지구획정리사업을 시행하려는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 작성된 규약(공동시행의 경우로 한정함) 및 사업계획서를 첨부하여 건설교통부장관의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제14조제1항에서는 같은 법 제9조에 따라 토지구획정리사업의 시행인가를 받은 자가 규약 또는 사업계획을 변경하거나 토지구획정리사업을 중지 또는 폐지하려는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제16조에서는 조합을 설립하여 토지구획정리사업을 시행하려는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 시행지구안의 토지소유자 7명 이상이 정관 및 사업계획을 정한 후 조합의 설립과 그 토지구획정리사업의 시행에 관하여 건설교통부장관의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제31조제1항에서는 같은 법 제10조제3항, 제12조부터 제15조까지의 규정은 같은 법 제16조에 따른 조합설립의 인가의 경우와 조합이 정관 또는 사업계획을 변경하거나 토지구획정리사업을 중지 또는 폐지하는 경우에 이를 준용한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제5조 및 그 위임에 따른 구 토지구획법 시행령 제4조제1항제4호에서는 건설교통부장관은 구 토지구획법 제16조 및 제31조제1항에서 준용하는 같은 법 제12조부터 제14조까지의 규정에 따른 토지구획정리조합의 설립과 사업시행의 인가ㆍ변경인가 및 이에 따른 공람ㆍ공고의 권한을 도지사등에게 위임한다고 규정하고 있습니다.
또한, 「도시개발법」 제3조제1항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(제1호) 및 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장(제2호)의 어느 하나에 해당하는 자는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제17조제2항에서는 도시개발사업의 시행자(지정권자가 시행자인 경우는 제외함)는 같은 조 제1항에 따라 작성된 도시개발사업에 관한 실시계획에 관하여 지정권자의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항 본문에서는 같은 조 제2항과 제3항은 인가를 받은 도시개발사업에 관한 실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우에 준용한다고 규정하고 있습니다.
한편, 구 도시개발법 부칙 제6조제1항에서는 2003년 7월 1일 당시 구 도시계획법에 따라 도시계획으로 결정된 토지구획정리사업에 관한 계획 중 구 토지구획법 제9조ㆍ제10조ㆍ제16조 및 제32조에 따라 시행인가를 받았거나 신청기간을 지정한 지구에 대한 같은 계획의 변경결정에 관하여는 구 도시계획법을, 시행에 관하여는 구 토지구획법을 각각 따르고 그 이외의 경우에는 「도시개발법」 제3조에 따른 도시개발구역의 지정, 같은 법 제4조에 따른 개발계획수립 및 도시계획법 제42조의 규정에 의한 지구단위계획구역이 지정된 것으로 보며, 이 경우 사업시행방식은 「도시개발법」 제20조에 따른 환지방식에 의한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 2003년 7월 1일 당시 구 도시계획법에 따라 도시계획으로 결정된 토지구획정리사업에 관한 계획 중 구 토지구획법 제16조에 따라 사업시행인가를 받은 토지구획정리사업으로서, 그 사업지구가 인구 50만 이상 대도시에 위치한 토지구획정리사업의 사업계획을 변경하려는 경우에 구 토지구획법에 따라 도지사등의 인가를 받아야 하는지, 아니면 「도시개발법」에 따라 인구 50만 이상 대도시 시장의 인가를 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법률은 일반적으로 장래 발생하는 법률관계를 규율하기 위해 제정ㆍ개정되는 것이므로 그 시행 후의 현상에 대하여 적용되는 것이 원칙이나 법률이 개정되어 새로운 법질서가 마련된 경우에 제도의 변화와 법적 안정성을 조화시키기 위하여 일정한 사람이나 사항에 대하여 구법의 규정을 적용하도록 하는 경과조치를 명시적으로 두는 경우가 있는바(법제처 2015. 9. 25. 회신 15-0418 해석례 참조), 토지구획정리사업의 집행절차ㆍ방법 및 비용부담 등에 관한 사항을 규정한 「토지구획정리사업법」이 2000년 1월 28일 법률 제6252호로 폐지되고, 도시계획의 입안ㆍ결정ㆍ집행절차 및 도시계획사업에 관한 사항을 규정한 구 도시계획법이 같은 날 법률 제6243호로 전부개정되면서, 같은 날 법률 제6242호로 구 도시계획법의 도시계획사업에 관한 부분과 「토지구획정리사업법」을 통합ㆍ보완하는 내용의 「도시개발법」이 제정되었는데(2000. 1. 28. 법률 제6242호로 제정되어 2000. 7. 1. 시행된 도시개발법 제정이유서 참조), 「도시개발법」 제정 당시에 구 토지구획법에 따라 사업시행인가를 받은 토지구획정리사업의 사업계획 변경에 관하여 경과조치를 두지 않아서 토지구획정리사업의 시행에 많은 문제점이 발생하자, 법률 제6243호로 「도시계획법」이 개정되기 전에 도시계획으로 결정되어 구 토지구획법에 따라 시행 중이던 토지구획정리사업은 그 개정 전의 법령에 따르도록 하는 경과조치를 구 도시개발법에 두게 된 것입니다(법률 제6853호 도시개발법 일부개정법률에 대한 국회 건설교통위원회 검토보고서 참조).
그런데, 구 도시개발법 부칙 제6조제1항에 따르면 2003년 7월 1일 당시 구 도시계획법에 따라 “도시계획”으로 결정된 “토지구획정리사업에 관한 계획” 중 구 토지구획법에 따라 토지구획정리사업의 시행인가를 받았거나 토지구획정리사업의 시행인가 신청기간을 지정한 토지구획정리사업 시행지구의 경우, 해당 토지구획정리사업에 관한 도시계획의 변경결정에 관하여는 구 도시계획법을, 토지구획정리사업의 시행에 관하여는 구 토지구획법을 각각 적용하도록 규정하고 있는바, 사업시행인가를 받은 토지구획정리사업의 사업계획에 대한 변경인가는 토지구획정리사업의 시행에 관한 사항에 해당하므로, 이 사안과 같이 2003년 7월 1일 당시 구 토지구획법 제16조에 따라 사업시행인가를 받은 토지구획정리사업의 사업계획을 변경하려는 경우에는 구 토지구획법이 적용된다고 할 것입니다.
그리고, 구 토지구획법 제31조제1항에서는 같은 법 제16조에 따라 조합을 설립하여 토지구획정리사업을 시행하는 경우로서 그 사업계획을 변경하는 경우에 같은 법 제14조를 준용하도록 규정하고 있고, 같은 법 제14조제1항에서는 토지구획정리사업의 사업계획을 변경하려는 경우 건설교통부장관의 인가를 받도록 규정하고 있으며, 같은 법 제5조 및 같은 법 시행령 제4조제1항제4호에서는 같은 법 제14조에 따른 변경인가에 관한 건설교통부장관의 권한을 도지사등에게 위임하도록 규정하고 있는바, 이러한 규정들을 체계적으로 해석하면 구 토지구획법 제16조에 따라 사업시행인가를 받은 토지구획정리사업의 사업계획의 변경인가권한은 도지사등에게 있다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 2003년 7월 1일 당시 구 도시계획법에 따라 도시계획으로 결정된 토지구획정리사업에 관한 계획 중 구 토지구획법 제16조에 따라 사업시행인가를 받은 토지구획정리사업으로서, 그 사업지구가 인구 50만 이상 대도시에 위치한 토지구획정리사업의 사업계획을 변경하려는 경우에는 구 토지구획법에 따라 도지사등의 인가를 받아야 한다고 할 것입니다.