가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「공직자윤리법」 제15조제1항 전단에서는 공무원(지방의회의원을 포함함) 또는 공직유관단체의 임직원은 외국으로부터 선물을 받거나 그 직무와 관련하여 외국인(외국단체를 포함함. 이하 같음)에게 선물을 받으면 지체 없이 소속 기관ㆍ단체의 장에게 신고하고 그 선물을 인도하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조제1항에서는 같은 법 제15조제1항에 따라 신고된 선물은 신고 즉시 국고에 귀속된다고 규정하고 있는바,
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 “금전”이 「공직자윤리법」 제15조제1항에 따른 “선물”에 포함되는지에 관한 것이라고 하겠습니다.
먼저, 「공직자윤리법」 제15조제1항에서는 신고 대상이 되는 “선물”의 의미에 대하여 별도로 정의하거나 그 범위 등에 관하여 특별히 규정하고 있지 않은데, 해당 법령에서 용어의 의미를 별도로 정의하거나 의미와 내용을 제한·확대하여야 할 특별한 규정을 두고 있지 않는 등 그 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론 입법 취지가 유사한 다른 법령과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 보충될 수 있는 것으로 보아야 할 것입니다(법제처 2014. 10. 10. 회신 14-0572 해석례 참조).
이에 따라, “선물”의 사전적 의미를 살펴보면, “선물”은 남에게 어떤 물건 따위를 선사함 또는 그 물건을 의미하고, “물건”은 일정한 형체를 갖춘 모든 물질적 대상을 의미한다는 점에서(국립국어원 표준국어대사전 참조) 일반적으로 “선물”은 일정한 형체를 갖춘 물품을 의미한다고 할 것이므로 사전적인 의미상으로 보면 일정한 가치를 표시하는 “금전”은 선물에 포함되지 않는다고 할 것입니다.
그리고, 「공직자윤리법」은 공직자의 부정한 재산 증식을 방지하고, 공무집행의 공정성을 확보하는 등 국민에 대한 봉사자로서 가져야 할 공직자의 윤리를 확립함을 목적으로 하고 있고(제1조), 「공무원 행동강령」은 공직자의 청렴의무에 따라 공무원이 준수하여야 할 행동기준을 규정하는 것을 목적으로 하고 있는바(제1조), 두 법령은 모두 궁극적으로 공무원의 청렴성을 확보하기 위한 취지의 법령이라고 할 것인데, 입법목적이 유사한 「공무원 행동강령」에서는 같은 영 제2조제3호에서 “선물”에 관하여 대가 없이 제공되는 물품 또는 유가증권, 숙박권, 회원권, 입장권, 그 밖에 이에 준하는 것을 말한다고 규정하면서, 같은 영 제14조제1항에서는 공무원은 직무관련자로부터 금전, 부동산, 선물 또는 향응을 받아서는 아니 된다고 규정하여 문언상 “금전”과 “선물”을 구분하여 규정하고 있습니다.
또한, 「공직자윤리법」 제16조제2항에서는 신고된 선물의 관리·유지 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제29조제2항에서는 같은 조 제1항에 따라 선물을 이관 받은 기관의 장은 ⅰ) 선물의 직접 관리·유지, ⅱ) 문화적·예술적 가치가 있어 영구보존할 필요가 있는 선물은 「공공기록물 관리에 관한 법률」 제9조에 따른 중앙기록물관리기관의 장에게 이관, ⅲ) 다른 기관에서 관리·유지하는 것이 더욱 효율적이라고 인정되는 선물은 그 기관의 장에게 이관하도록 규정하고 있으며, 「공직자윤리법 시행령」 제30조제1항 및 「공직자윤리법 시행규칙」 제15조제1항에서는 「공직자윤리법 시행령」 제29조에 따라 선물을 이관 받은 기관의 장은 그 중 국유재산으로 계속 관리·유지할 필요가 없다고 인정되는 선물은 외교부장관과의 협의를 거쳐 조달청장에게 이관하여 처분하게 할 수 있고, 조달청장에게 이관하여 처분하게 하였을 때에는 이를 「물품관리법」 제37조(불용품 매각의 요청 등)에 따라 조달청장에게 처분을 요청한 것으로 본다고 규정하고 있는데, 「물품관리법」 제2조제1항제1호에 따르면 “현금”은 같은 법에 따른 “물품”에 해당하지 않는다고 규정하고 있으며, 「공직자윤리법 시행규칙」 제14조제1항 및 별지 제16호서식에 따른 선물수령 신고 서식의 선물 내역란에서는 “품명”, “규격”, “수량” 등을 신고사항으로 규정하고 있고, “금전”과 관련되는 사항은 신고사항으로 규정하고 있지 아니한 점에 비추어 볼 때, 위와 같은 규정은 「공직자윤리법」 제15조제1항에 따른 “선물”에는 금전이 포함되지 않음을 전제로 하고 있는 규정이라고 할 것인바, 「공직자윤리법」 제15조제1항에 따른 “선물”에는 금전이 포함되지 않는다고 해석하는 것이 공직자윤리 관련 법령의 규정 체계 및 내용에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
나아가, 「공직자윤리법」 제22조제15호에서는 공직자윤리위원회는 공무원이 같은 법 제15조를 위반하여 외국에서 받은 선물 또는 외국인에게 받은 선물을 신고 또는 인도하지 아니한 경우에는 이를 사유로 해임 또는 징계의결을 요구할 수 있다고 규정하고 있는데, 단순한 징계뿐만 아니라 그 직위를 박탈하는 극단적 징계인 해임에 관한 사항이라는 측면에서 이를 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것인바(법제처 2015. 7. 31. 회신 16-0352 해석례 참조), 명시적인 규정이 없는 한 같은 법 제15조에 따른 “선물”에 금전이 포함된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
한편, 「국가공무원법」 제61조제1항 및 「지방공무원법」 제53조제1항에 따른 공무원의 청렴성 확보를 위하여 「공직자윤리법」 제15조제1항에 따른 “선물”에 금전을 포함하여 해석하여야 한다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 「공무원 행동강령」 제14조제1항 본문에서는 공무원은 직무관련자로부터 금전 등을 받지 못하도록 규정하고 있고, 「형법」 제129조제1항에서는 공무원이 그 직무에 관하여 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때에는 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처한다고 규정하고 있으며, 2016년 9월 28일 시행 예정인 「부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률」(2015년 3월 27일 법률 제13278호로 제정되어 2016년 9월 28일 시행 예정인 것을 말함) 제8조제1항에서는 공직자 등은 직무 관련 여부 및 기부·후원·증여 등 그 명목에 관계없이 동일인으로부터 1회에 100만원 또는 매 회계연도에 300만원을 초과하는 금전을 포함한 금품등을 받거나 요구 또는 약속해서는 아니 된다고 규정하고 있는 등 공무원의 금전 수수에 대하여는 다른 법령에서 별도로 규율하고 있으므로, 그러한 견해는 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 금전은 「공직자윤리법」 제15조제1항에 따른 “선물”에 포함되지 않는다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 외국의 민간단체로부터 받은 상의 부상(副賞)으로 수여되는 “상금”이 「공직자윤리법」 제15조제1항에 따른 “선물”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「공직자윤리법」 제15조는 공직자의 청렴성을 확보하기 위한 취지의 규정으로서, 같은 조 제1항에 따라 신고 대상이 되는 “선물”의 범위에 금전은 포함되지 않는다고 할 것인바(질의 가에 대한 이유 부분 참조), 비록 공무원이 직무와 관련하여 외국의 민간단체가 수여하는 상을 수상하면서 부상으로 상금을 받았다고 하더라도, 상금도 금전인 점은 마찬가지이므로 「공직자윤리법」 제15조제1항에 따른 “선물”에 상금이 포함된다고 볼 수 없다고 할 것입니다.
그리고, 부상은 일반적으로 본상(本賞)에 딸린 상금이나 상품을 의미하는 것으로서(국립국어원 표준국어대사전 참조), 부상 그 자체로서는 독립적인 의미를 갖는다고 보기 어렵고, 본상과 일체로 수여된다고 보아야 할 것인바, 본상이 「공직자윤리법」 제15조에 따른 신고 대상 “선물”에 해당하지 않는 경우에 부상만 별도로 신고 대상인 “선물”에 해당한다고 보기도 어렵다고 할 것이므로, 부상이 상품의 형태이든 상금과 같은 금전의 형태이든 「공직자윤리법」상의 선물에는 해당하지 않는다고 할 것입니다.
아울러, 본상 및 그에 부수되는 부상은 개별적인 상의 수여 요건에 부합하는 일정한 업적 또는 기여의 공로가 있는 사람에게 그에 합당한 수준에서 수여된다고 할 것인바, 부상인 상금 또는 상품이 본상에 어울리는 합리적인 수준을 넘어서 수상자인 공무원에게 부당한 이익을 주는 사실상의 뇌물에 해당하는 예외적인 경우가 있을 수 있는 것은 별론으로 하고, 일반적으로는 「공직자윤리법」 제15조제1항에 따른 “선물”에 상의 부상으로서 주어지는 상금 또는 상품이 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 외국의 민간단체로부터 받은 상의 부상으로 수여되는 상금은 「공직자윤리법」 제15조제1항에 따른 “선물”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 「공직자윤리법」 제15조제1항에서는 신고 및 국가귀속의 대상이 되는 “선물”의 개념이나 범위에 대하여 별도의 규정을 두고 있지 않아 혼란을 초래하고 있는바, “선물”의 개념과 관련하여 금전이 포함되는지 여부, 상의 부상으로서의 상금이 포함되는지 여부를 명확하게 규정할 필요가 있습니다.