토지보상법 제2조제2호에서는 “공익사업”이란 같은 법 제4조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조에서는 토지보상법에 따라 토지등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업으로 군사ㆍ국방에 관한 사업 등(제1호부터 제7호까지의 규정), 그 밖에 같은 법 별표에 규정된 법률에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업(제8호)을 규정하고 있으며, 같은 법 별표 제45호에서는 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업의 하나로 민간임대주택법 제20조에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업을 규정하고 있는데, 토지보상법 제4조제8호 및 별표는 2015년 12월 29일 법률 제13677호로 개정하여 2016년 6월 30일 시행한 토지보상법(이하 “개정 토지보상법”이라 함)에 신설한 규정으로, 개정 토지보상법 부칙 제3조에서는 같은 법 시행 당시 다른 법률에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업은 제4조제8호의 개정규정에도 불구하고 같은 개정규정에 따라 별표에 규정된 사업으로 본다고 규정하고 있습니다.
그리고, 토지보상법 제20조제1항에서는 사업시행자는 같은 법 제19조에 따라 토지등을 수용하거나 사용하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제21조제1항에서는 국토교통부장관은 사업인정을 하려면 관계 중앙행정기관의 장 및 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사와 협의하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 같은 법 제49조에 따른 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 같은 법 별표에 규정된 법률에 따라 사업인정이 있는 것으로 의제되는 공익사업의 허가ㆍ인가ㆍ승인권자 등은 사업인정이 의제되는 지구지정ㆍ사업계획승인 등을 하려는 경우 같은 조 제1항에 따라 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 민간임대주택법 제22조제1항에서는 시ㆍ도지사는 부지 면적이 5천제곱미터 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 면적 이상으로서 그 부지 면적 중 유상공급 면적의 50퍼센트 이상을 기업형임대주택으로 건설ㆍ공급하기 위하여 촉진지구를 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제34조제1항 본문에서는 시행자는 촉진지구 토지 면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 받은 경우 나머지 토지등을 수용 또는 사용할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 촉진지구를 지정하여 고시한 때에는 토지보상법 제20조제1항 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다고 규정하고 있는바,
이 사안은 시ㆍ도지사가 민간임대주택법 제22조에 따른 촉진지구의 지정을 하려는 경우에 토지보상법 제21조제2항에 따라 중앙토지수용위원회 및 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 토지보상법 제21조제2항에서 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견청취를 거치도록 의무화하고 있는 대상은 “같은 법 별표에 규정된 법률에 따라 사업인정이 있는 것으로 의제되는 공익사업”인바, 민간임대주택법 제22조에 따른 촉진지구의 지정이 토지보상법 제21조제2항에 따른 의견청취 대상이 되기 위해서는 토지보상법 제4조에 따른 “공익사업”으로서 토지보상법 별표에 규정된 법률에 따라 “사업인정이 있는 것으로 의제”되는 사업에 해당하여야 할 것입니다.
그런데, 민간임대주택법 제22조에 따른 촉진지구의 지정은 토지보상법 제4조제8호에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업으로 별표에 직접 규정되어 있는 사업은 아니지만, 개정 토지보상법 부칙 제3조에서는 같은 법 시행 당시 다른 법률에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업은 제4조제8호의 개정규정에도 불구하고 같은 개정규정에 따라 토지보상법 별표에 규정된 사업으로 본다고 규정하고 있고, 민간임대주택법 제22조에 따른 촉진지구의 지정을 하는 경우에 토지등을 수용ㆍ사용할 수 있도록 규정하고 있는 같은 법 제34조제1항은 「임대주택법」이 민간임대주택법(2015. 8. 28. 법률 제13499호로 개정되어 2015. 12. 29.부터 시행된 것을 말함)으로 전부개정 되면서 신설된 규정이므로, 민간임대주택법 제22조에 따른 촉진지구의 지정은 개정 토지보상법 부칙 제3조에 따라 토지보상법 별표에 규정된 사업에 해당하게 되어 토지보상법 제4조제8호에 따른 공익사업에 해당된다고 할 것입니다.
그리고, 토지보상법 제21조제2항에 따른 “별표에 규정된 법률”이란 토지보상법 별표에 해당하는 사업을 규정하고 있는 법률을 의미한다고 할 것이고, 그 법률의 범위에는 토지보상법 별표 각 호에서 명시하고 있는 사업에 관한 법률뿐만 아니라 개정 토지보상법 부칙 제3조에 따라 별표에 해당하는 사업으로 간주되는 사업에 관한 법률도 포함된다고 할 것인데, 민간임대주택법 제22조에 따른 촉진지구의 지정은 개정 토지보상법 부칙 제3조에 따라 별표에 해당하는 사업으로 간주되므로 “민간임대주택법”은 토지보상법 제21조제2항에 따른 “별표에 규정된 법률”에 해당한다고 할 것이며, 민간임대주택법 제34조제2항에서는 같은 법 제22조에 따른 촉진지구를 지정하여 고시한 때에 토지보상법 제20조제1항 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 의제하고 있는바, 민간임대주택법 제22조에 따른 촉진지구의 지정은 토지보상법 “별표에 규정된 법률”에 따라 사업인정이 있는 것으로 의제되는 사업에 해당한다고 할 것입니다.
한편, 민간임대주택법 제25조에서는 촉진지구를 지정할 수 있는 자는 같은 법 제22조에 따른 촉진지구를 지정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있는바, 민간임대주택법 제25조에 따른 의견청취 외에 토지보상법 제21조제2항에 따른 의견청취도 거치도록 할 경우 중복적인 의견청취를 거치게 되므로 타당하지 않다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 토지보상법에 따라 사업인정을 받으려는 경우 같은 법 제21조제1항에 따라 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 하는데, 다른 법률에 따라 토지보상법 제20조에 따른 사업인정이 의제되는 경우에는 토지보상법 제21조제1항에 따른 의견청취 절차를 거치지 않게 되는 문제를 해결하기 위해서, 토지보상법에 따른 사업인정 절차 자체를 생략하는 경우에도 반드시 토지등의 수용ㆍ사용에 관한 이해관계인의 의견을 듣도록 함으로써 그 토지등에 대한 수용ㆍ사용의 필요성을 개별적으로 검토하여 국민의 재산권을 보호할 수 있도록 하려는 것(의안번호 1917419 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 일부개정법률안 국회 검토보고서 참조) 이 토지보상법 제21조제2항 입법취지이고, 토지보상법 제21조에 따른 의견청취는 중앙토지수용위원회, 토지소유자 및 관계인, 그 밖의 사업인정에 관하여 이해관계가 있는 자를 그 대상으로 하며, 특히 토지소유자 및 관계인에게는 의견서를 제출할 수 있다는 뜻을 별도로 통지하도록 함(같은 법 시행령 제11조제4항)으로써 토지의 수용ㆍ사용에 관한 이해관계인의 의견을 반드시 듣도록 하려는 것임에 반해, 민간임대주택법 제25조에 따른 의견청취는 주민 및 관계 전문가를 대상으로 하여 촉진지구의 지정에 대한 정책적 판단을 위하여 폭넓은 의견을 듣기 위한 것이라는 점에서 그 목적, 내용, 절차 및 대상 등을 달리하는 것이므로, 민간임대주택법 제22조에 따른 촉진지구의 지정을 하려는 경우 같은 법 제25조에 따른 의견청취 외에 토지보상법 제21조제2항에 따른 의견청취 절차를 거치는 것이 중복적인 절차라고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 시ㆍ도지사는 민간임대주택법 제22조에 따른 촉진지구의 지정을 하려는 경우에는 토지보상법 제21조제2항에 따라 중앙토지수용위원회 및 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 민간임대주택법 제34조제1항에 따르면 같은 법 제22조에 따른 촉진지구의 지정을 하는 경우도 토지등을 수용ㆍ사용할 수 있는 사업에 해당하는바, 토지보상법 별표 제45호에서 “「민간임대주택에 관한 특별법」 제20조”를 “「민간임대주택에 관한 특별법」” 또는 “「민간임대주택에 관한 특별법」 제20조 및 제34조”로 정비하여 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업의 범위를 명확히 규정할 필요가 있습니다.