「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법으로서(제1조), 개발제한구역에서는 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하되 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에는 예외적으로 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그러한 행위를 할 수 있도록 하고 있으므로(제12조), 이와 같은 예외적인 허용행위는 명시적으로 규정한 사항에 대해서만 그 행위가 허용되는 것으로 엄격하게 해석해야 합니다.1)1) 법제처 2016. 7. 27. 회신 16-0203 해석례 참조
그런데 개발제한구역법 제12조제1항제1호가목에서는 개발제한구역에서 허가를 받아 할 수 있는 행위로 공원, 실외체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 규정하고 있고, 이를 구체화한 같은 법 시행령 별표 1에서는 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 중 하나로 “골프장”(제1호사목)을 규정하면서 그 설치 범위와 관련하여 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행령」(이하 “체육시설법 시행령”이라 함) 별표 1의 “골프장과 그 골프장에 설치하는 골프연습장을 포함한다”고 규정하고 있으므로, 개발제한구역에서 허용되는 골프장의 설치 범위는 골프장과 그 골프장에 부대하여 설치하는 골프연습장으로 제한되고, 그 외의 다른 시설의 설치는 허용되지 않는다고 보아야 타당합니다.
한편 체육시설법 시행령 별표 3 제1호에서는 일정한 요건을 갖춘 경우 예외적으로 골프장 안에 숙박시설을 설치할 수 있도록 규정하고 있고, 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행규칙」 별표 4 제1호에서는 체육시설업의 시설 기준 중 하나로 등록 체육시설업(골프장업)에 다른 종류의 체육시설을 설치할 수 있도록 규정하고 있는 반면[나목(2)의 시설기준란], 개발제한구역법 시행령 별표 1 제1호사목에서는 개발제한구역에서 설치가 허용되는 골프장에 대해 숙박시설만 설치할 수 없도록 규정하고 있을 뿐, 골프장과 함께 다른 종류의 체육시설을 설치하는 것을 명시적으로 금지하는 규정이 없으므로, 체육시설법령에 따라 개발제한구역에서도 골프장 설치 시 다른 종류의 체육시설을 함께 설치할 수 있다는 의견이 있습니다.
그러나 개발제한구역법 제12조제1항의 규정 체계에 비추어 볼 때, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제1호사목의 규정은 체육시설법령에 따른 숙박시설 설치 요건을 갖추었더라도 개발제한구역에서는 골프장에 숙박시설을 설치할 수 없음을 명확히 하고, 체육시설법령에 따라 골프장에 설치할 수 있는 다른 종류의 체육시설 중 골프연습장에 대해서만 그 골프장에 같이 설치할 수 있음을 명확하게 규정한 것으로 보아야 하므로, 체육시설법령을 근거로 개발제한구역에서 골프연습장 뿐 아니라 다른 종류의 체육시설을 골프장에 함께 설치할 수 있다고 보는 것은 개발제한구역에서 허용되는 개발행위의 범위를 지나치게 확장해석하는 것으로서 허용되지 않습니다.
<관계 법령>
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 “도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설
나. ∼ 마. (생 략)
1의2. (생 략)
2. ∼ 9. (생 략)
② ∼ ⑩ (생 략)
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」
제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.
②·③ (생 략)
[별표 1] <개정 2018. 2. 9.>
건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)
시설의 종류
건축 또는 설치의 범위
1. 개발제한구역의 보전 및 관리에 도움이 될 수 있는 시설
가. ∼ 바. (생 략)
사. 골프장
가) 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의 골프장과 그 골프장에 설치하는 골프연습장을 포함한다.
나) 숙박시설은 설치할 수 없다.
다) 훼손된 지역이나 보전가치가 낮은 토지를 활용하는 등 자연환경을 보전할 수 있도록 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합하게 설치하여야 한다.
아. ∼ 머. (생 략)
2. ∼ 5. (생 략)
「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행규칙」
제8조(체육시설업의 시설 기준) 법 제11조제1항에 따른 체육시설업의 종류별 시설 기준은 별표 4와 같다.
[별표 4] <개정 2017. 11. 6.>
체육시설업의 시설 기준(제8조 관련)
1. 공통기준
구분
시설기준
가. (생 략)
(생 략)
나. 임의시설
(1) 편의시설
(생 략)
(2) 운동시설
○ 등록 체육시설업에는 그 체육시설을 이용하는 데에 지장이 없는 범위에서 그 체육시설 외에 다른 종류의 체육시설을 설치할 수 있다.
○ 하나의 체육시설을 계절 또는 시간에 따라 체육종목을 달리하여 운영하는 경우에는 각각 해당 체육시설업의 시설기준에 맞아야 한다.
2. (생 략)