「초지법」 제5조제1항에서는 초지를 조성하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 토지의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 초지조성허가를 신청하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제12조 각 호 외의 부분에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 허가일부터 1년이 지나도 사업에 착수하지 아니하거나 착수 후 1년 이상 사업을 중지한 경우(제1호) 등 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 같은 법 제5조에 따른 허가를 취소할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제23조제1항에서는 같은 법에 따라 조성된 초지의 전용은 중요 산업시설, 공익시설, 주거시설 또는 관광시설의 용지로 전용하는 경우(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한정한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 전단에서는 같은 조 제1항에 따른 초지전용을 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제23조의2제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 법 제23조제2항 및 제3항에 따른 초지전용허가를 받거나 신고를 한 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고를 한 경우(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가를 취소하거나 관계 공사의 중지, 사업의 정지, 사업 규모의 축소 또는 사업계획의 변경, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제27조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 법 제12조에 따라 초지조성허가를 취소하거나 같은 법 제23조의2에 따라 초지전용허가를 취소한 경우에는 그 허가취소처분을 받은 자에게 일정한 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 초지조성허가를 받은 초지 소유자가 조성된 초지를 임대하였고 임차인이 초지전용허가를 받지 않고 초지를 전용한 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 「초지법」 제27조제1항에 따라 그 초지 소유자에게 허가 없이 전용된 초지에 대한 원상회복을 명할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법률의 문언을 해석할 때에는 그 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석함을 원칙으로 하고, 그 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조). 그런데, 「초지법」은 유사 입법례와 달리 전용허가를 받지 않고 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다는 규정을 명문으로 두고 있지 않고(「농지법」 제42조제1항제1호 참조), 「초지법」 제27조제1항에서는 원상회복을 명할 수 있는 사유에 대해서는 같은 법 제12조에 따라 초지조성허가를 취소한 경우나 같은 법 제23조의2에 따라 초지전용허가를 취소한 경우로, 원상회복을 명할 수 있는 행정행위의 상대방에 대해서는 “초지조성허가나 초지전용허가의 취소처분을 받은 자”로 각각 규정하여 초지전용에 대한 원상회복명령의 요건과 상대방을 명문으로 한정하고 있습니다.
그런데, 「초지법」 제27조제1항에 따른 원상회복을 명할 수 있는 사유를 갖추었는지 여부에 대해 살펴보면, 조성된 초지에 대해 초지조성허가를 취소하고 이를 원상회복하는 것은 이미 조성된 초지를 조성되기 이전의 상태로 되돌리는 것이므로, 무허가로 전용된 초지를 전용되기 이전의 상태 즉, 조성된 초지로 되돌리는 것이 아니어서 “초지조성허가를 취소한 경우”에 해당할 수 없고, 초지전용허가 자체를 받지 않아 초지전용허가를 취소할 수도 없어 “초지전용허가를 취소한 경우”에도 해당하지 않아, 그 허가 없이 전용된 초지에 대한 원상회복을 명할 수 있는 요건에 해당한다고 할 수 없다고 할 것입니다.
다음으로, 원상회복의 상대방에 해당하는지 여부에 대해 살펴보면, 이 사안의 경우 초지 소유자는 초지전용허가 자체를 받지도 않아 그 허가에 대한 취소처분이 있을 수 없으므로, 이러한 소유자가 그 명령의 상대방으로서 “초지전용허가의 취소처분을 받은 자”에 해당할 수도 없다고 할 것인바, 초지 소유자로부터 초지를 임차한 임차인이 초지전용허가를 받지 않고 초지를 전용한 경우에는 같은 항에 따른 원상회복명령의 상대방에도 해당하지 않는다고 할 것입니다.
더욱이, 이 사안의 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 「초지법」 제27조제1항에 따라 초지 소유자에게 무허가 전용에 대한 원상회복을 명할 수는 없다고 하더라도, 같은 법 제24조의2제1항제1호에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 초지가 같은 법 제23조를 위반하여 허가받지 아니하거나 신고 또는 협의를 하지 아니하고 전용한 초지로서 그 보전이 불가능한 경우에는 이를 초지에서 제외할 수 있다는 규정을 두고 있고, 같은 법 제30조에서는 같은 법 제23조제2항을 위반하여 초지전용허가를 받지 아니하고 초지를 전용하거나 부정한 방법으로 초지의 전용허가를 받은 자는 1년 이하의 징역 또는 그 사실이 확인된 연도의 초지조성단가에 전용한 부분의 면적을 곱하여 산출한 금액의 3배 이하의 벌금에 처한다는 벌칙을 규정하고 있는바, 초지전용허가를 받지 않고 초지를 전용하여 그 보전이 불가능한 경우에 대한 행정상 조치 규정과 무허가 전용행위에 대한 형사상 벌칙 규정이 있으므로, 무허가 전용행위에 대한 제재방법이 전혀 없는 것이 아니라는 점도 이 사안을 해석하는 데 고려되어야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 초지조성허가를 받은 초지 소유자가 조성된 초지를 임차인에게 임대하였고 임차인이 초지전용허가를 받지 않고 초지를 전용한 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 「초지법」 제27조제1항에 근거하여 그 초지 소유자에게 허가 없이 전용된 초지에 대한 원상회복을 명할 수는 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 초지조성허가를 받은 초지 소유자가 조성된 초지를 임대하였고 임차인이 초지전용허가를 받지 않고 초지를 전용한 경우와 같이 허가없이 초지를 전용한 경우, 벌칙 등 규정과 별도로 무허가 전용된 초지에 대한 원상회복을 할 필요성이 있는지 여부를 정책적으로 검토하여 이를 명확히 규정할 필요가 있습니다.