「온천법」 제10조제1항 본문에서는 시장ㆍ군수는 온천이 발견된 지역 중 대통령령으로 정하는 규모 이상의 온천개발이 필요하다고 인정하는 지역에 대하여는 같은 법 제21조제2항에 따라 온천발견신고를 수리한 날부터 6개월 이내에 개발계획을 수립하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)의 승인(특별자치시장 및 특별자치도지사의 경우는 제외함. 이하 같음)을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 개발계획에는 주변 여건, 수요 전망 및 개발 방향(제1호), 온천자원의 개발ㆍ이용ㆍ관리ㆍ보호 및 기존 온천원에 대한 영향 등에 관한 온천전문검사기관의 검사보고서(제2호), 개발면적, 토지이용계획, 온천이용시설 설치계획을 포함한 해당 지역의 조성ㆍ정비에 관한 사항(제3호), 폐기물ㆍ하수 처리 등 주변 환경 정비 및 관광자원 등과의 연계에 관한 사항(제4호), 그 밖에 온천의 개발과 관리를 위하여 필요한 사항(제5호)이 포함되어야 한다고 규정하고 있습니다.
또한, 「온천법」 제10조의2제4항에서는 시ㆍ도지사는 개발계획을 승인하거나 변경승인할 때에는 지체 없이 관계 행정기관의 장에게 그 내용을 통보하고 개발계획 예정지역의 경계로부터 1킬로미터 이내의 지역을 온천원보호지구로 지정하거나 변경지정하여야 하고, 같은 법 제10조제5항에 따라 개발계획을 취소할 때에는 온천원보호지구 지정을 해제하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제16조제1항에서는 공공의 복지증진 및 지역경제의 활성화를 위하여 온천을 이용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문에서는 온천은 온천원보호지구에서 공중의 음용 또는 「공중위생관리법」에 따른 목욕장업 및 숙박업에 우선적으로 제공되어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 항 단서에서는 음용 또는 목욕용으로 이용하고도 남을 경우에는 개발계획에 따라 온천을 난방 및 에너지 시설 또는 대통령령으로 정하는 산업시설 및 공중시설에 이용할 수 있고, 온천원보호지구 외의 지역에 대하여도 그 이용을 허가할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 시장ㆍ군수가 「온천법」 제16조제2항 단서에 따른 온천원보호지구 외의 지역에 대하여 온천의 이용허가를 하려면 개발계획에 온천원보호지구 외의 지역의 온천 이용에 관한 사항이 포함되어 있어야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「온천법」은 온천에 대한 적절한 보호와 온천의 효율적인 개발ㆍ이용을 도모함으로써 공공의 복지증진과 지역경제 활성화 등에 이바지함을 목적으로 하는 법률(제1조)로서, 「온천법」 제10조제1항 본문에 따라 시장ㆍ군수는 개발계획을 수립하여 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 하고, 개발계획에는 주변 여건, 수요 전망 및 개발방향(제2항제1호), 온천자원의 개발ㆍ이용 등에 관한 온천전문검사기관의 검사보고서(제2호), 그 밖에 온천의 개발과 관리를 위하여 필요한 사항(제5호) 등이 포함되어야 한다는 점에 비추어 볼 때, 개발계획은 해당 온천원의 개발ㆍ이용에 대한 종합적 계획으로서 온천개발사업에 대한 기준과 방향이 되고, 온천의 효율적인 개발ㆍ이용을 도모한다는 점에서 온천의 이용에 관한 사항은 개발계획의 중요한 내용에 해당한다고 할 수 있고, 온천의 이용에는 온천원보호지구에서의 온천의 이용뿐만 아니라 온천원보호지구 외의 지역에서의 온천 이용에 관한 사항도 포함되어야 할 것이므로 온천원보호지구 외의 지역에서의 온천의 이용에 관한 사항도 계발계획에 당연히 포함되어야 한다고 할 것입니다.
또한, 「온천법」 제16조제2항 단서에서는 음용 또는 목욕용으로 이용하고도 남을 경우에는 개발계획에 따라 온천을 난방 및 에너지 시설 또는 대통령령으로 정하는 산업시설 및 공중시설에 이용할 수 있고, 온천원보호지구 외의 지역에 대하여도 그 이용을 허가할 수 있다고 규정하고 있는바, 해당 규정의 형식과 문언의 통상적인 의미에 비추어 보더라도 「온천법」 제16조제2항의 의미는 온천은 원칙적으로 온천원보호지구에서 음용 또는 목욕용으로 우선 이용하도록 하되, 음용 또는 목욕용으로 이용하고 남을 경우에는 예외적으로 개발계획에 따라 ① 난방 및 에너지 시설 또는 산업시설 및 공중시설에 이용할 수 있고 ② 온천원보호지구 외의 지역에 대하여도 이용할 수 있다는 것이므로, 개발계획에는 온천원보호지구에서의 이용뿐만 아니라 온천원보호지구 외의 지역에 대한 이용에 관한 사항도 포함된다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 시장ㆍ군수가 「온천법」 제16조제2항 단서에 따른 온천원보호지구 외의 지역에 대하여 온천의 이용허가를 하려면 개발계획에 온천원보호지구 외의 지역의 온천 이용에 관한 사항이 포함되어 있어야 할 것입니다.