토지보상법 제4조제8호 및 별표 제94호에서는 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업을 토지보상법에 따라 토지등을 취득하거나 사용할 수 있는 공익사업의 하나로 규정하고 있고, 토지보상법 제19조제1항에서는 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요하면 이 법에서 정하는 바에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제20조제1항에서는 사업시행자는 같은 법 제19조에 따라 토지등을 수용하거나 사용하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제26조제1항에서는 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 하며, 이 경우 같은 법 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 토지보상법 제14조제1항 본문에서는 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 같은 법 제20조에 따른 사업인정 전에 협의에 의한 토지등의 취득 또는 사용이 필요할 때에는 토지조서와 물건조서를 작성하여 서명 또는 날인을 하고 토지소유자와 관계인의 서명 또는 날인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제15조제1항 본문에서는 사업시행자는 같은 법 제14조에 따라 토지조서와 물건조서를 작성하였을 때에는 공익사업의 개요, 토지조서 및 물건조서의 내용과 보상의 시기ㆍ방법 및 절차 등이 포함된 보상계획을 전국을 보급지역으로 하는 일간신문에 공고하며, 토지소유자 및 관계인에게 각각 통지하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조에서는 사업시행자는 토지등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 한다고 규정하고 있으며, 토지보상법 제29조제1항에서는 사업시행자와 토지소유자 및 관계인 간에 같은 법 제26조에 따른 절차를 거쳐 협의가 성립되었을 때에는 사업시행자는 관할 토지수용위원회에 협의 성립의 확인을 신청할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제68조제1항에서는 사업시행자는 토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가업자 3인[같은 조 제2항에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)와 토지소유자가 모두 감정평가업자를 추천하지 아니하거나 시ㆍ도지사 또는 토지소유자 어느 한쪽이 감정평가업자를 추천하지 아니하는 경우에는 2인을 말함. 이하 같음]을 선정하여 토지등의 평가를 의뢰하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「국유재산법」 제13조제2항제2호에서는 행정재산의 용도를 폐지하는 경우 그 용도에 사용될 대체시설을 제공한 자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인이 그 부담한 비용의 범위에서 같은 법 제55조제1항제3호에 따라 용도폐지된 재산을 양여할 것을 조건으로 그 대체시설을 기부하는 경우에 기부채납할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제55조제1항제3호 및 같은 법 시행령 제58조제3항제1호에서는 토지보상법 제20조에 따라 사업인정을 받은 공익사업의 사업지구에 편입되는 행정재산을 용도폐지하는 경우 그 용도에 사용될 대체시설을 제공한 자에게 용도폐지된 재산을 양여할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제44조에서는 일반재산의 처분가격은 대통령령으로 정하는 바에 따라 시가를 고려하여 결정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 영 제42조제1항 전단에서는 증권을 제외한 일반재산을 처분할 때에는 시가를 고려하여 해당 재산의 예정가격을 결정하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 항 제2호에서는 지방자치단체 또는 공공기관에 처분하는 경우 예정가격의 결정 방법으로 하나의 감정평가업자의 평가액을 규정하고 있는바,
이 사안은 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업의 사업시행자가 택지개발지구에 편입된 국유지에 대하여 「국유재산법」 제44조 및 같은 법 시행령 제42조제1항제2호에 따라 처분가격을 산정하여 그 대체시설을 기부채납하고 해당 국유지를 같은 법 제55조에 따라 양여받은 경우, 이에 대하여 토지보상법 제29조에 따라 협의 성립의 확인을 신청할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 토지보상법은 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 재산권의 적정한 보호를 목적으로 하는 법률로서(제1조), 토지소유자의 의사에 반하는 강제취득인 수용 절차를 개시하기에 앞서 공익사업의 사업시행자와 토지소유자 및 관계인 사이에 협의를 통해 토지등을 취득할 수 있도록 그 협의 절차를 규정하면서(제26조), 같은 법 제29조에서 같은 법 제26조에 따른 절차를 거쳐 협의가 성립되는 경우 토지수용위원회에 협의 성립의 확인을 신청할 수 있도록 규정한 취지는, 토지보상법 제26조에 따라 협의가 성립되는 경우 그 확인을 통해 같은 법에 따른 재결로 보도록 함으로써 공익사업을 안정적으로 시행할 수 있도록 하려는 데에 있다고 할 것인데, 같은 법 제45조에 따르면 수용의 개시일에 그 토지나 물건에 관한 다른 권리는 소멸되어 국민의 재산권 행사에 미치는 영향이 크다는 점을 고려할 때, 같은 법 제29조에 따른 “협의 성립의 확인”의 대상의 범위는 문언에 따라 제한적으로 해석하여야 할 것입니다.
이러한 측면에서 살펴보면, 토지보상법 제29조제1항에 따르면 공익사업의 사업시행자는 같은 법 제26조에 따른 절차를 거쳐 협의가 성립되었을 때에 협의 성립의 확인을 신청할 수 있고, 같은 법 제26조에 따르면 공익사업의 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 하고, 이 경우 같은 법 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용하도록 규정하고 있는바, 공익사업의 사업시행자가 같은 법 제14조(토지조서 및 물건조서의 작성), 제15조(보상계획의 열람 등), 제16조(협의) 및 제68조(보상액의 산정)에 따른 협의 절차를 거친 경우에만 같은 법 제29조에 따른 협의 성립의 확인을 신청할 수 있다고 할 것인데, 이 사안의 경우 택지개발사업에 필요한 토지가 국유지에 해당하여 택지개발사업의 시행자가 그 대체시설을 「국유재산법」 제13조에 따라 기부채납하고, 해당 국유지를 같은 법 제55조에 따라 양여 받아 취득하는 경우에는 토지 취득의 방법ㆍ절차 등은 토지보상법이 아닌 「국유재산법」에 따르게 된다는 점에 비추어 볼 때, 이는 토지보상법 제26조에 따른 절차를 거쳐 협의취득한 경우로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
또한, 토지보상법 제68조 및 같은 법 시행규칙 제16조제6항에 따라 감정평가업자 3인이 평가한 평가액의 산술평균치를 기준으로 보상액을 산정하는 토지의 감정평가기준과 달리 「국유재산법」 제44조 및 같은 법 시행령 제42조제1항제2호에서는 시가를 고려하여 감정평가업자 1인의 평가액으로 일반재산의 예정가격 및 처분가격을 결정하도록 규정하는 한편, 같은 영 제42조제9항에서는 토지보상법에 따른 공익사업에 필요한 국유지를 해당 사업의 사업시행자가 취득하는 경우에는 예외적으로 토지보상법에 따라 보상액을 산정할 수 있도록 별도의 규정을 두고 있는바, 이러한 법 규정 체계를 볼 때, 공익사업에 필요한 국유지를 취득하기 위하여 토지보상법 제68조가 아닌 「국유재산법」 제44조 및 같은 법 시행령 제42조제1항제2호에 따라 보상액을 산정한 경우를 토지보상법 제26조에 따른 협의취득 절차를 거친 것으로 보기 어렵다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업의 사업시행자가 택지개발지구에 편입된 국유지에 대하여 「국유재산법」 제44조 및 같은 법 시행령 제42조제1항제2호에 따라 처분가격을 산정하여 그 대체시설을 기부채납하고 해당 국유지를 같은 법 제55조에 따라 양여 받은 경우에는 이에 대하여 토지보상법 제29조에 따라 협의 성립의 확인을 신청할 수 없다고 할 것입니다.