공유재산법 제7조제2항 및 같은 항 제1호에서는 기부에 조건이 붙은 경우 지방자치단체의 장은 그 재산을 받을 수 없으나, 기부자 등에게 무상으로 사용허가하여 줄 것을 조건으로 기부하는 경우에는 조건이 붙은 것으로 보지 않는다고 규정하고 있는데, 같은 법 제2조제7호에서는 “사용ㆍ수익허가”란 행정재산을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다고 규정하면서, 같은 법 제21조제1항 단서 및 제24조제1항제2호에서는 같은 법 제7조제2항 단서에 따른 사용․수익허가에 관한 사항을 규정하고 있는바, 같은 항 제1호에 따른 “사용허가”는 같은 법 제20조에 따른 “사용ㆍ수익허가”에 해당하는 것이므로 행정재산의 사용ㆍ수익허가에 관한 공유재산법령의 규정이 적용됩니다.
그런데 공유재산법에서는 사용ㆍ수익허가의 요건(제20조), 기간(제21조), 사용료(제22조부터 제24조까지), 사용ㆍ수익허가의 취소(제25조)에 관한 규정을 두고 있으나, 사용ㆍ수익허가를 받은 자가 구체적으로 어떠한 방식으로 수익활동을 할 수 있는지에 관하여는 전혀 규율하지 않고 있으므로, 기부자가 사용ㆍ수익허가를 받아 운영하려는 시설 등에 적용되는 개별 법령 및 해당 기부자가 받은 사용ㆍ수익허가에 기재된 내용상 별다른 제한이 없는 이상, 기부자가 사용ㆍ수익허가를 받은 범위에서 수익활동의 방식을 자유롭게 선택하는 것이 허용된다고 보아야 하는바, 기부자가 입장료를 받는 것 자체를 무상사용ㆍ수익허가의 범위를 벗어나는 것으로 보아 일률적으로 금지하는 명시적인 규정이 없음에도 기부자가 입장료를 받는 것을 같은 법 제7조제2항 본문에 따라 금지되는 “기부에 조건이 붙은 경우”에 해당한다고 볼 수는 없을 것입니다.
또한 공유재산법 제7조제2항 본문은 같은 항 각 호에 해당하는 사유 외에는 지방자치단체가 기부의 반대급부로 어떠한 위험부담이나 재산상 의무도 부담하지 않도록 하려는 취지4)4) 법제처 2015. 8. 12. 회신 15-0424 해석례, 1999. 1. 21. 법률 제5647호로 일부개정된 「지방재정법」 개정이유 참조
인데, 지방자치단체의 장이 같은 법 제24조제1항제2호 및 같은 법 시행령 제17조제1항에 따라 사용료 면제기간을 정할 때에는 기부채납된 재산의 가액을 연간 사용료로 나눈 연수(年數)를 초과할 수 없으며, 이 때 사용료는 같은 조 제4항에 따라 기부자의 예상수익을 고려하여 결정하여야 하는바, 이와 같이 기부자에게 무상사용ㆍ수익을 허용하더라도 그 기간을 기부 받은 재산의 가치와 예상수익을 고려하여 제한하도록 하는 것이 공유재산법령의 체계라는 점에 비추어 볼 때, 기부자가 입장료를 받는 것만으로 위와 같은 공유재산법의 취지에 반하게 된다고 해석하기는 어렵습니다.
한편 공유재산법 제94조의2제1항의 위임에 따라 공유재산의 관리 및 운용 등에 관한 세부사항을 정하고 있는 「지방자치단체 공유재산 운영기준」(행정안전부 고시) 제5조제5항에서는 기부채납에 있어 무상사용ㆍ수익허가 조건 외 용역계약, 위탁, 운영권 등을 요구하는 사항은 기부에 조건이 수반된 것으로 보아야 한다고 규정하고 있는바, 무상사용ㆍ수익허가를 받은 기부자가 그 허가받은 시설에 대한 입장료를 받는 것은 해당 시설을 전반적으로 관리ㆍ운영하는 결과가 되어 무상사용ㆍ수익허가의 범위를 벗어나고, 공유재산의 이용료의 일종인 입장료를 징수할 수 있는 자는 「지방자치법」 제136조에 따라 사용료를 징수할 수 있는 지방자치단체 또는 공유재산법 제27조에 따라 이용료를 징수할 수 있는 관리위탁을 받은 자로 한정되며, 입장료를 과도하게 책정할 경우 기부의 취지를 훼손하거나 주민들에게 부담을 줄 우려가 있으므로 기부자가 입장료를 받는 것은 허용되지 않는다는 의견이 있습니다.
그러나 공유재산법 제25조제1항제2호에서는 행정재산의 사용ㆍ수익허가를 받은 자가 해당 행정재산의 “관리”를 게을리한 경우 지방자치단체의 장은 그 허가를 취소할 수 있다고 규정하고 있어 사용ㆍ수익허가를 받은 자가 행정재산을 적절히 사용하기 위하여 필요한 범위에서 현실적인 운영을 하는 것이 가능하다는 점, 「지방자치법」 제136조 및 공유재산법 제27조는 지방자치단체가 주민으로부터 직접 사용료를 징수하여야 하는 경우 또는 관리위탁을 한 경우에 관리위탁을 받은 자가 이용료를 징수할 수 있도록 하는 근거일 뿐, 사용․수익허가를 받은 자가 입장료를 받는 것을 금지하는 근거로 보기는 어렵다는 점에 비추어 볼 때, 예상수익이 과도하다는 등의 사유가 있는 경우 무상사용․수익허가 시에 허가 자체의 거부, 조건 부과 등을 통해 지나친 입장료를 받지 않도록 하는 별도의 장치를 마련하거나, 무상사용ㆍ수익허가를 받은 기부자가 해당 행정재산을 목적 또는 용도에 위배되게 사용한 경우 등에 해당하면 허가를 취소하는 것은 별론으로 하고, 무상사용ㆍ수익허가를 한 이상 기부자가 입장료를 받는 것 자체를 금지하는 것은 법령의 문언과 취지에 부합하지 않는다고 보아야 합니다.
따라서 공유재산법 제7조제2항 단서 및 제1호에 따라 기부자에게 무상으로 사용허가하여 줄 것을 조건으로 부동산을 행정재산으로 기부한 경우 그 행정재산에 대한 사용ㆍ수익허가를 받아 일정한 시설을 설치한 기부자는 그 시설의 이용자에게 입장료를 받는 방법으로 사용․수익할 수 있습니다.
※ 법령정비 권고사항
공유재산법 제7조제2항 단서 및 제1호에 따라 기부자에게 무상으로 사용허가하여 줄 것을 조건으로 부동산을 행정재산으로 기부한 경우, 기부자가 그 행정재산에 대한 사용ㆍ수익허가를 받아 할 수 있는 사용ㆍ수익의 범위와 방식에 관하여 명확히 규정할 필요가 있습니다.
공유재산 및 물품 관리법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “공유재산”이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다.
2. (생 략)
3. “기부채납”이란 지방자치단체 외의 자가 제4조제1항 각 호에 해당하는 재산의 소유권을 무상으로 지방자치단체에 이전하여 지방자치단체가 이를 취득하는 것을 말한다.
4. ～ 6. (생 략)
7. “사용ㆍ수익허가”란 제5조제2항에 따른 행정재산을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다.
8. (생 략)
제7조(기부채납) ① 지방자치단체의 장은 제4조제1항 각 호의 재산을 지방자치단체에 기부하려는 자가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 받을 수 있다.
② 제1항에 따라 기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니한 것인 경우 또는 기부에 조건이 붙은 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 받아서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 기부에 조건이 붙은 것으로 보지 아니한다.
1. 행정재산으로 기부하는 재산에 대하여 기부자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용허가하여 줄 것을 조건으로 그 재산을 기부하는 경우
2. 행정재산의 용도를 폐지하는 경우 그 용도에 사용될 대체시설을 제공한 자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인이 그 부담한 비용의 범위에서 제40조제1항제3호에 따라 용도폐지된 재산을 양여할 것을 조건으로 그 대체시설을 기부하는 경우
제20조(사용ㆍ수익허가) ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다.
② ～ ⑤ (생 략)
<관계 법령>