「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 제3조제1항 본문에서는 여객자동차 운수사업은 「여객자동차 운수사업법」(이하 “여객자동차법”이라 함), 같은 법 시행령 또는 같은 규칙에 따라 국토교통부장관이 관장하는 경우 외에는 주사무소의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사가 관장한다고 규정하고 있고, 같은 규칙 제4조제1항제2호에서는 같은 규칙 제3조에도 불구하고 여객자동차 운수사업의 사업계획서에 표시된 정류소는 그 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사가 관장한다고 규정하고 있습니다.
한편, 여객자동차법 제78조제1항 전단에서는 시ㆍ도지사는 여객자동차운송사업의 사업계획변경, 개선명령, 사업구역조정 등이 둘 이상의 시ㆍ도에 걸칠 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 관계 시ㆍ도지사와 협의하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행규칙 제5조제1항 본문에서는 노선 여객자동차운송사업을 관할하는 시ㆍ도지사는 노선이 둘 이상의 시ㆍ도에 걸치는 경우 노선의 신설 또는 변경이나 노선과 관련되는 사업계획 변경의 인가ㆍ등록 또는 사업개선명령을 하려면 관계 시ㆍ도지사와 미리 협의하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 정류소의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사가 정류소 관리 등에 관한 사항을 변경할 때 여객자동차법 시행규칙 제5조제1항 본문에 따라 관계 시ㆍ도지사와 협의해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 여객자동차법 제78조제1항 전단에서는 시·도지사는 여객자동차운송사업의 사업계획변경, 개선명령, 사업구역조정 등이 둘 이상의 시·도에 걸칠 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 관계 시·도지사와 협의하여야 한다고 규정하고 있는바, 같은 규정에서는 관계 시·도지사와 협의하여야 하는 주체를 “시·도지사”로 규정하고 있을 뿐, 해당 사업계획변경을 인가할 권한이 있는 시·도지사 등으로 그 범위를 한정하고 있지는 않습니다.
그런데, 여객자동차법 시행규칙 제3조에서는 여객자동차 운수사업은 해당 운수사업의 주사무소를 관할하는 시ㆍ도지사가 관장한다고 규정하면서, 다만 같은 규칙 제4조제1항에서는 제3조에도 불구하고 여객자동차 운수사업의 사업계획서에 표시된 영업소, 정류소 등은 그 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사가 관장한다고 규정하고 있는바, 이를 종합하면 여객자동차 운수사업의 관할청은 노선 관할과 정류소 관할 등 각 영역별로 분장되어 있다고 할 것입니다.
그렇다면, 여객자동차법 제78조제1항 전단의 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제5조제1항 본문에서 협의의 주체로 규정하고 있는 “노선 여객자동차운송사업을 관할하는 시ㆍ도지사”는 노선 여객자동차운송사업의 각 영역을 관할하는 시ㆍ도지사를 포괄하여 의미하는 것으로서, 같은 규칙 제4조제1항제2호에 따른 정류소의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사 역시 “노선 여객자동차운송사업을 관할하는 시ㆍ도지사”에 포함되는 것이라고 할 것인바, 정류소의 소재지를 관할하는 시·도지사가 관내 정류소를 이전, 폐쇄하는 등 정류소의 관리 등에 관한 사항을 변경하여 다른 시ㆍ도에서 사업면허를 받은 노선 여객자동차운송사업자의 사업계획에 변경을 초래하는 경우, 이는 여객자동차법 제78조제1항 및 같은 법 시행규칙 제5조제1항 본문에 따른 둘 이상의 시·도에 걸치는 사업계획변경 등에 관한 사항이므로, 정류소의 소재지를 관할하는 시·도지사는 해당 규정에 따라 관계 시·도지사인 노선 여객자동차운송사업을 관할하는 시·도지사와 협의하여야 한다고 할 것입니다.
한편, 여객자동차법 시행규칙 제5조제1항 본문에서는 관계 시ㆍ도지사와 협의하여야 하는 주체를 “노선 여객자동차운송사업을 관할하는 시ㆍ도지사”로 한정하여 규정하고 있으므로, 정류소의 소재지를 관할하는 시·도지사가 정류소의 관리 등에 관한 사항을 변경하여 노선 여객자동차운송사업자의 사업계획변경 등을 초래한다고 하더라도 정류소의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사를 협의의 주체로 해석하는 것은 법 문언의 한계를 넘은 해석이라는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 여객자동차법령에서 시ㆍ도지사 사이의 사전협의를 요구하고 있는 취지는 둘 이상의 시ㆍ도에 걸친 사업계획변경 등의 경우 그로 인하여 관계 시ㆍ도의 수송 수요와 수송력 공급 사이에 불균형을 초래하거나 관계 시ㆍ도 내의 교통흐름과 이용자의 편의에 영향을 미치게 되거나 관계 시ㆍ도 사이에 이해관계의 충돌이 생겨 그로 인하여 이해관계인 사이에 법적 분쟁이 발생할 우려가 있어 이를 방지하기 위함인바(대법원 2010. 9. 9. 선고 2009두22744 판결례 참조), 이와 같은 규정의 취지에 비추어 보면, 노선 여객자동차운송사업을 관할하는 시ㆍ도지사가 사업계획변경 인가 등을 통해 관계 시ㆍ도에 영향을 미치는 경우뿐만 아니라, 정류소의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사가 정류소 관리 등에 관한 사항을 변경하여 노선 여객자동차운송사업을 관할하는 시·도지사로 하여금 사업계획변경을 인가하게 하는 결과를 초래하는 경우에도 시ㆍ도지사 사이에 사전 협의를 거쳐야 여객자동차 운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차 운수사업의 종합적인 발달을 도모한다는 여객자동차법의 입법목적(여객자동차법 제1조)을 달성할 수 있으므로, 그러한 의견은 관련 규정의 의미를 지나치게 좁게 보는 것으로 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 정류소의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사가 정류소 관리에 관한 사항을 변경할 때 여객자동차법 시행규칙 제5조제1항 본문에 따라 관계 시ㆍ도지사와 협의해야 한다고 할 것입니다.