가. 질의 가와 질의 나의 공통사항
「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」(이하 “물류시설법”이라 함) 제2조제8호 각 목 외의 부분 본문에서는 “지원시설”이란 물류단지시설의 운영을 효율적으로 지원하기 위하여 물류단지 안에 설치되는 같은 호 각 목의 시설을 말한다고 규정하면서 그 중 하나로 그 밖에 물류단지의 기능 증진을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설(마목)을 규정하고 있고, 그 위임에 따라 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률 시행령」(이하 “물류시설법 시행령”이라 함) 제2조제4항에서는 물류단지의 종사자 및 이용자의 주거를 위한 단독주택, 공동주택 등의 시설(제2호의2)을, 그 밖에 물류단지의 기능 증진을 위한 시설로서 국토교통부령으로 정하는 시설(제3호)을 각각 규정하고 있으며, 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률 시행규칙」(이하 “물류시설법 시행규칙”이라 함) 제2조제3항에서는 물류시설법 시행령 제2조제4항제3호의 위임에 따라 단독주택ㆍ공동주택ㆍ숙박시설ㆍ운동시설ㆍ위락시설 및 근린생활시설을 규정하고 있습니다.
그리고, 물류시설법 제51조제1항에서는 입주기업체 또는 지원기관은 물류단지시설 또는 지원시설의 설치를 완료하기 전에 분양받은 토지ㆍ시설 등을 처분하려는 때에는 시행자 또는 같은 법 제53조에 따른 관리기관에 양도하여야 하되(본문), 시행자나 관리기관이 매수할 수 없는 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시행자나 관리기관이 매수신청을 받아 선정한 다른 입주기업체, 지원기관 또는 같은 법 제51조제1항 각 호의 자에게 양도하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항 본문에서는 같은 조 제1항에 따른 토지의 양도가격은 취득가격에 대통령령으로 정하는 이자 및 비용을 더한 금액으로 하고, 시설 등의 양도가격은 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가업자의 감정평가액을 고려하여 결정할 수 있다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 물류단지개발사업 시행자가 물류단지개발사업으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 “이주대책대상자”라 함)에 대하여 이주대책으로 물류단지 내의 지원시설용지 중 단독주택용지를 공급하는 경우, 해당 단독주택용지에 설치되는 단독주택이 물류시설법 제2조제8호에 따른 지원시설에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제정ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 할 것입니다(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결례 참조).
한편, 어떤 사항을 법률에서 대통령령에 위임하는 경우 일반적으로 “∼로서 대통령령으로 정하는 사항”의 입법 형식을 취하는데, 이러한 입법형식을 취하는 것은 법률에서 대통령령으로 위임하는 경우 일반적·포괄적 위임이 아닌 구체적 사항에 관한 위임을 하여야 하므로(「대한민국헌법」 제75조) 위임의 범위를 구체적으로 정하기 위한 것인바(법제처 2011. 10. 20. 회신 11-0528 해석례 참조), 물류시설법 제2조제8호마목과 물류시설법 시행령 제2조제4항제3호의 위임에 따라 규정된 물류시설법 시행규칙 제2조제3항의 단독주택ㆍ공동주택ㆍ숙박시설ㆍ운동시설ㆍ위락 시설 및 근린생활시설은 물류단지의 기능증진을 위한 시설을 구체적으로 열거하고 있는 것으로 볼 수 있고, 단독주택에 해당하는 시설이라면 지원시설에 해당되는 것으로 보아야 할 것이며, 달리 이주대책으로 주택용지를 공급하여 설치되는 단독주택을 지원시설에서 제외하고 있지 않는 점에 비추어 볼 때 물류시설법령은 단독주택 등 주거시설이 물류단지 내에 설치되는 경우 주거시설을 공급받는 자에 따라 물류단지의 기능증진을 위한 지원시설에 해당하는지 여부를 구분하고 있지 않다고 할 것입니다.
그리고, 단독주택 등의 주거시설이 이주대책용으로 공급된다고 하더라도 물류단지시설의 운영을 효율적으로 지원하기 위하여 물류단지 안에 설치되는 주거시설이라는 지원시설의 특성은 변함이 없으므로 이러한 이주대책용 주거시설이 지원시설이 아니라고 할 수는 없고, 지원시설은 물류단지 내에 설치되는 시설이므로 단독주택 등 주거시설에 대하여 물류단지 내에 설치가 결정되었다는 것은 이미 물류단지시설의 효율적 운영을 위한 시설로 판단되어 그 설치가 결정된 것이라고 할 것인바, 물류단지의 지원시설용지 내에 조성된 단독주택용지가 물류단지 종사자나 이용자, 물류단지에서 거주하려는 일반인에게 공급되면 해당 토지에서 건축되는 주택 등 주거시설은 지원시설에 해당되고, 이주대책대상자에게 공급되면 지원시설에 해당하지 않는다고 보는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 물류단지개발사업 시행자가 이주대책대상자에 대하여 이주대책으로 물류단지 내 지원시설용지 중 단독주택용지를 공급하는 경우, 해당 단독주택용지에 설치되는 단독주택은 물류시설법 제2조제8호에 따른 지원시설에 해당한다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 물류단지개발사업 시행자가 이주대책대상자에 대하여 이주대책으로 물류단지 내의 지원시설용지 중 단독주택용지를 공급하는 경우, 해당 단독주택용지의 처분에 대하여 물류시설법 제51조제1항이 적용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조).
그런데, 물류시설법 제51조제1항에서는 원칙적으로 지원기관이 지원시설의 설치를 완료하기 전에 분양받은 토지ㆍ시설 등을 처분하려는 때에는 물류단지개발사업 시행자 또는 같은 법 제53조에 따른 관리기관에 양도하도록 규정하고 있고, 예외적으로 물류단지개발사업 시행자나 관리기관이 매수할 수 없는 때에 다른 지원기관 등에게 양도하도록 하는 규정만을 두고 있는바, 이주대책으로 물류단지 내의 단독주택용지를 공급하는 경우 해당 단독주택용지에 대해서도 물류시설법 제51조의 처분제한 규정이 적용되는 것이 분명하다고 할 것입니다.
그리고, 물류시설법 제51조는 물류단지 내에 조성된 토지나 시설 등이 당초 목적대로 사용되도록 하고 투기적 목적으로 처분하는 것을 차단하려는 취지라고 보아야 할 것이므로(1995. 12. 29. 법률 제5105호로 제정되어 1996. 6. 30. 시행된 「유통단지개발촉진법」 국회 심사보고서 참조), 해당 규정은 물류단지 내의 모든 물류단지시설과 지원시설에 적용된다고 보아야 할 것입니다.
더욱이, 주택이나 주택용지에 대한 전매 행위 제한 규정을 두면서 그 예외로 사업시행자로부터 이주대책으로 주택을 공급받은 경우나 주택용지를 공급받은 경우를 명시적으로 두고 있는 입법례(「택지개발촉진법」 제19조의2제1항 단서, 「공공주택 특별법」 제32조의3제1항 단서, 「농어촌정비법 시행령」 제65조제5호 등)에 비추어 보더라도 물류시설법령에서 이주대책으로 공급되는 주택용지에 대한 처분제한 규정을 배제한다는 규정을 별도로 두지 않고 있음에도 불구하고 이러한 이주대책주택용지에 대해서 물류시설법 제51조가 적용되지 않는다고 보기는 어렵다 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 물류단지개발사업 시행자가 물류단지 이주대책대상자에 대하여 이주대책으로 물류단지 내의 단독주택용지를 공급하는 경우 해당 토지의 처분에 대하여 물류시설법 제51조제1항이 적용된다고 할 것입니다.