「관세법」 제88조제1항에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 물품이 수입될 때에는 그 관세를 면제한다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호에서는 우리나라에 있는 외국의 대사관ㆍ공사관 및 그 밖에 이에 준하는 기관의 업무용품(제1호), 우리나라에 주재하는 외국의 대사ㆍ공사 및 그 밖에 이에 준하는 사절과 그 가족이 사용하는 물품(제2호), 우리나라에 있는 외국의 영사관 및 그 밖에 이에 준하는 기관의 업무용품(제3호), 우리나라에 있는 외국의 대사관ㆍ공사관ㆍ영사관 및 그 밖에 이에 준하는 기관의 직원 중 대통령령으로 정하는 직원과 그 가족이 사용하는 물품(제4호) 등을 관세를 면제하는 물품으로 규정하고 있으며, 같은 법 제154조에서는 보세구역은 지정보세구역ㆍ특허보세구역 및 종합보세구역으로 구분하고, 지정보세구역은 지정장치장 및 세관검사장으로 구분하며, 특허보세구역은 보세창고ㆍ보세공장ㆍ보세전시장ㆍ보세건설장 및 보세판매장으로 구분한다고 규정하고 있고, 같은 법 제196조제1항에서는 보세판매장에서는 외국으로 반출하거나 같은 법 제88조제1항제1호부터 제4호까지에 따라 관세의 면제를 받을 수 있는 자가 사용하는 것을 조건으로 외국물품을 판매할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편, 「담배사업법」 제11조의5제1항에서는 제조업자(같은 법 제11조제1항에 따른 담배제조업의 허가를 받은 자를 말함. 이하 같음) 또는 수입판매업자가 피우는 담배를 제조 및 수입하는 경우 그 담배는 대통령령으로 정하는 화재방지성능을 갖추어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제12조제1항에서는 제조업자가 제조한 담배는 그 제조업자가, 외국으로부터 수입한 담배는 그 수입판매업자가 도매업자(제1호), 소매인(제2호)에 해당하는 자에게 판매한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제13조제1항에서는 담배수입판매업을 하려는 자는 그의 본점 또는 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사에게 등록하여야 하고, 담배도매업(제조업자나 수입판매업자로부터 담배를 매입하여 다른 도매업자나 소매인에게 판매하는 영업을 말함)을 하려는 자는 그의 본점 또는 주된 사무소의 소재지를 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 등록하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 「관세법」 제196조제1항에 따른 보세판매장에서만 판매하기 위해 담배를 외국으로부터 “보세판매장으로 반입”하는 것이 「담배사업법」 제11조의5제1항ㆍ제12조제1항 및 제13조제1항에 따른 담배의 “수입”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 담배사업법령에서는 “수입”이라는 용어에 대해 정의 규정을 따로 두고 있지 않은바, 해당 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 구체적인 적용 범위가 명확히 규정되어 있지 않은 경우 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지ㆍ목적, 해당 조항의 규정 형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 할 것입니다(대법원 2005. 2. 18. 선고 2004도7807 판결례 참조).
그런데, 수입에 대해 정의 규정을 두고 있는 다른 법령을 살펴보면 「관세법」 제2조제1호, 「가축 및 축산물 이력관리에 관한 법률」 제2조제1항제13호 및 「자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제2조제8호 등과 같이 외국물품 등을 우리나라에 반입(보세구역을 경유하는 것은 보세구역으로부터 반입하는 것을 말함)하는 것을 수입이라고 규정함으로써 보세구역으로의 반입을 수입의 범위에서 명시적으로 제외하고 있는 입법례도 있지만, 「먹는물관리법」, 「약사법」, 「총포ㆍ도검ㆍ화약류 등의 안전관리에 관한 법률」 등 대부분의 입법례에서는 외국물품 등의 수입에 대해 규율하면서도 그 수입의 개념에 대해 따로 정의규정을 두고 있지 않거나 「대외무역법 시행령」 제2조제4호가목과 같이 단순히 외국으로부터 국내로 물품이 이동하는 것을 수입이라고 규정하고 있을 뿐입니다.
또한, “수입”의 사전적 의미를 살펴보면 수입이란 상품이나 기술 따위를 다른 나라로부터 국내 즉, 나라의 안으로 사들이는 것을 뜻하는바(국립국어원 표준국어대사전 참조), 개별 법률에서 명시적으로 보세구역으로의 반입을 수입의 범위에서 제외하는 등 특별한 사정이 없는 한 상품 등을 외국으로부터 우리나라의 영토 내로 반입하는 것은 원칙적으로 “수입”의 범위에 포함된다고 보아야 할 것이고, 그 반입 장소가 보세판매장이라고 하여 달리 볼 것은 아니라고 할 것이므로, 담배를 외국으로부터 우리나라의 영토 내에 있는 보세판매장으로 반입하는 것은 특별한 사정이 없는 한 담배사업법령에 따른 “수입”에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
다음으로, 「담배사업법」은 담배의 유통질서 확립 및 담배산업의 발전 도모와 국민보건의 증진 등을 위해 제정된 법률로서[의안번호 제130237호 담배사업법안(정부 제출)에 대한 국회 심사보고서 참조], 이러한 입법 목적을 달성하기 위해 「담배사업법」에서는 담배를 제조하거나 수입하려는 자는 기획재정부장관의 허가를 받거나 시ㆍ도지사에게 등록을 하도록 하고(제11조 및 제13조), 국내에서 제조한 담배는 담배제조업허가를 받은 자만이, 외국으로부터 수입한 담배는 담배수입판매업등록을 한 자만이 도매업자 및 소매인에게 판매할 수 있도록 판매자격을 제한하며(제12조), 제조업자 및 수입판매업자는 매 반기마다 국민안전처장관으로부터 담배의 화재방지성능에 관한 인증을 받을 것과 담배 갑의 포장지 등에 경고문구 및 담배 성분을 표시할 것 등의 의무를 부여하는 등(제25조 및 제25조의2) 각종 규제 조항을 두고 있는데, 만일 외국으로부터 보세판매장으로 담배를 반입ㆍ판매하는 것을 「담배사업법」에 따른 “수입”에 해당하지 않는다고 보아 등록, 판매자격 제한 및 경고문구 표시 등의 규제를 하지 않는다면, 보세판매장에서 담배를 구매하는 사람의 상당수가 내국인인 현실을 고려할 때, 외국에서 제조된 불량담배ㆍ밀수담배 등이 보세판매장을 통해 국내 시장에 제한 없이 반입ㆍ유통될 가능성을 배제할 수 없다고 할 것인바, 이는 국내 담배시장의 유통질서를 교란하고 국민건강을 저해하는 등 「담배사업법」의 입법 취지를 크게 훼손할 수 있어 바람직하지 않다고 할 것입니다.
아울러, 「담배사업법」 제19조제1항, 같은 법 시행령 제7조제1항제5호 및 같은 법 시행규칙 제13조제1항제4호 등에서는 제조업자가 국내에서 제조한 담배를 보세구역에 공급ㆍ판매하거나 외국에 주류하는 장병에게 공급ㆍ판매하는 등의 경우 해당 담배를 특수용 담배로 규정하고, 이러한 특수용 담배에 대해서는 등록, 판매자격 제한 및 경고문구 표시 등의 규제에 더하여 같은 법 제19조제2항에서 그 용도 외의 목적으로 판매를 금지하고 있고, 특수용 담배 중 보세구역에 공급ㆍ판매하는 담배에 대해서는 같은 법 시행규칙 제13조제2항에 따라 담배 갑의 포장지에 “면세용, Duty Free”라고 표시하도록 하고 있는 점에 비추어 보면, 담배사업법령은 보세구역인 보세판매장에서 판매되는 담배도 규율 대상으로 하고 있다는 것이 명백하다고 할 것입니다.
그렇다면, 수입판매업자가 외국에서 제조한 담배를 보세판매장으로 반입ㆍ판매하는 경우도 「담배사업법」상의 “수입”에 해당된다고 보아 담배수입판매업의 등록, 판매자격 제한 및 경고문구의 표시 등 각종 규제를 적용받도록 하는 것이 「담배사업법」의 입법 취지에 보다 부합하고 제조업자와 수입판매업자 간 규제 적용의 형평성도 확보하는 해석이라고 할 것입니다.
나아가, 「지방세법」 제54조제1항제3호에서는 담배의 제조자 또는 수입판매업자가 담배를 보세구역에서의 판매 용도로 제공하는 경우에는 담배소비세를 면제한다고 규정하고 있는데, 같은 법 제47조제6호에서는 “수입판매업자”를 「담배사업법」 제13조에 따라 담배를 수입하여 매도하는 자로 규정함으로써, 수입한 담배를 보세구역에서의 판매 용도로 제공하는 자는 「담배사업법」에 따른 담배수입판매업의 등록을 하였을 것을 전제로 하고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 할 것입니다.
한편, 수입과 수출에 관한 기본적인 법률인 「관세법」 제2조제1호에서는 외국물품을 우리나라에 반입하는 것을 수입이라고 규정하여 보세구역에 머물러 있는 단계는 아직 수입이 이루어지지 않은 것으로 보고 있는바, 「관세법」과 그 입법 목적이 유사한 「담배사업법」에 따른 “수입”의 의미도 「관세법」과 동일하게 해석할 필요가 있고, 그와 같은 해석이 「담배사업법」 제12조제3항제2호에서 관세를 내지 않거나 수입신고를 하지 않은 담배의 판매를 금지하고 있는 것에 비추어 보더라도 타당하다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 「관세법」은 수출입물품의 통관을 적정하게 하고 관세수입을 확보함으로써 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서, 담배의 제조ㆍ판매 등에 관한 사항을 정함으로써 담배산업의 건전한 발전 등을 도모하기 위한 「담배사업법」과는 그 입법 목적 및 규율 대상 등을 달리하고 있고, 특히 「관세법」이 보세구역 내의 유통을 수입의 범위에서 제외하고 있는 것은 통관을 하려는 물품을 일시 보관 또는 검사하거나 다시 외국으로 반출할 것을 조건으로 판매하는 장소 등에 대해서는 관세 부과를 유보할 필요가 있어 보세구역으로 정하여 관리하려는 관세행정상의 이유에서 비롯된 것에 불과하므로 「담배사업법」상의 “수입”을 반드시 「관세법」상의 “수입”과 동일하게 해석할 이유도 없다고 할 것이며, 「담배사업법」 제12조제3항제2호에서 「관세법」 제14조에 따라 부과되는 관세를 내지 않은 담배 등의 판매를 금지하고 있는 것은 수입신고 또는 관세부과 대상인데도 수입신고나 관세 납부 없이 수입된 위조ㆍ밀수ㆍ도난 담배 등의 판매를 금지하려는 것일 뿐, 관세부과가 유보된 보세판매장에서 수입 담배를 판매하는 것까지 금지하려는 것은 아니라고 할 것인바(의안번호 제174648호 담배사업법 일부개정법률안에 대한 국회 심사보고서 참조), 「담배사업법」 제12조제3항제2호를 근거로 「담배사업법」상의 “수입”과 「관세법」상의 “수입”을 같은 것으로 볼 수도 없다고 할 것이므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「관세법」 제196조제1항에 따른 보세판매장에서만 판매하기 위해 담배를 외국으로부터 “보세판매장으로 반입”하는 것은 「담배사업법」 제11조의5제1항ㆍ제12조제1항 및 제13조제1항에 따른 담배의 “수입”에 해당한다고 할 것입니다.